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公司担保效力认定的专家重述法律规则之批判/王冠华

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 16:50:58  浏览:8790   来源:法律资料网
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2005年《公司法》第16条第1款规定,“公司向其他企业投资或者为他人提供担保,依照公司章程的规定,由董事会或者股东会、股东大会决议;公司章程对投资或者担保的总额及单项投资或者担保的数额有限额规定的,不得超过规定的限额。”第2款规定,“公司为公司股东或者实际控制人提供担保的,必须经股东会或者股东大会决议。”第3款规定,“前款规定的股东或者受前款规定的实际控制人支配的股东,不得参加前款规定事项的表决。该项表决由出席会议的其他股东所持表决权的过半数通过。”该条规定了公司担保制度,并确立了公司对外担保的三项特殊规则,即:一是由公司章程先行进行规定。通过公司章程,预先对公司对外担保金额、决策程序等进行概括性约定;二是由董事会或者股东(大)会作出决议。在公司设立后,每次实际实施对外担保经营行为时,须由公司决策机关对该等事宜进行表决;三是涉及关联交易时限制关联股东的投票权。即公司为其股东或者实际控制人提供担保时,必须召开股东(大)会;投票时,关联股东不得参加,且该项表决须由出席会议的其他股东所持表决权的过半数通过。

在司法实践中,对于该条的适用,《人民司法》杂志社编著的《法律规则的提炼与运用重述(商事卷)》“第一部分 公司法”“公司对外担保法律效力的司法认定”专家重述之法律规则认为,“担保债权人对公司提供的公司相关同意担保的决议承担形式审查义务。相关决议形式上合法有效,且担保债权人在审查时已尽到合理的注意义务的,公司以决议存在实质上的瑕疵为由主张否定担保合同的效力的,人民法院不予支持”。虽然该法律规则不是司法解释的内容,但由于它是最高人民法院法官以及学界权威专家的意见,实际上在一定程度上代表了最高人民法院的观点,对我国司法实务界尤其是法院审判有直接影响。根据这一法律规则,担保债权人在担保合同签订前,对于公司“相关同意担保的决议”的形式审查义务乃为法定义务,如若不为或者为而存在重大过失,则应否定担保合同的效力。为此,对于本条的法律属性,我们可以作反向推定,根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》(法释〔2009〕5号,以下简称《合同法司法解释二》)第14条“合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”,是指效力性强制性规定”的规定,前述专家重述之法律规则对于《公司法》第16条的规范属性的认定,应该是指效力性强制性规定。从该等条文内容来看,对于公司担保的程序问题,《公司法》第16条不仅规定了董事会或者股东(大)会要形成法人意思,作出相关决议,而且规定了这一事项要先行规定于公司章程,因此,无论是将“公司章程的先行规定”作为公司“相关同意担保的决议”的形成依据,还是从法条行文角度将“公司章程的先行规定”和“相关同意担保的决议”视为并列关系,如果将《公司法》第16条认定为效力性强制性规定,则担保债权人在担保合同签订前不仅应该审查公司“相关同意担保的决议”,而且应该审查“公司章程的先行规定”。然而,按照前述专家重述之法律规则设定的逻辑,担保债权人只需单对“相关同意担保的决议”承担形式审查义务,而无需对“公司章程的先行规定”承担形式审查义务,这样就会产生许多疑问和规范适用上的冲突:

第一,这种选择性“形式审查”规则适用的理由与法律依据是什么?

第二,无论“公司章程的先行规定”这一“依照”存在与否,担保债权人在对“相关同意担保的决议”作形式审查未尽到合理的注意义务时,为什么就必然会导致担保合同无效呢?两者是否具有法律上的直接因果关系或者关联性?

第三,担保债权人在对“相关同意担保的决议”作形式审查时,其审理的合理限度和注意义务的合理程度是什么?是仅仅将“决议有无”作为判断标准吗?规则中的“实质性的瑕疵”的法律内涵又是什么?法定代表人或有权代表违反对公司的忠实义务伪造、变造相关决议的情形是否应包含在内?董事会决议、股东(大)会决议形成后,如因工作失误等诸多原因于其上没有董事、股东的签字、或者仅有某一或少数董事、股东的签字、或者仅有董事长(执行董事)、控股股东的签字,这种情形是否属于“实质性的瑕疵”?如否,这种商事外观上的瑕疵,担保债权人是否可以据此认定公司没有担保能力,还是据此认为公司没有形成对外担保的法人意思,是否还需要进一步探究该等决议背后的董事会、股东会的真实意思表示?更进一步言,既然“实质性的瑕疵”不影响担保合同的效力,那么,“举重以明轻”,形式性的瑕疵”就更不应当影响担保合同效力,如此,那设定担保债权人形式审查公司“相关同意担保的决议”这一民事义务其法律意义又是什么呢?

第四,既然《公司法》第16条是效力性强制性规定,如果公司章程未对公司对外担保问题先行作出相关规定时,由于缺乏“依照公司章程的规定”之依据,董事会或者股东(大)会迳行作出“相关同意担保的决议”是否会因为违反该条规定而导致无效?

第五,进一步地,既然该条文是效力性强制性规定,为什么对外担保事项却又不属于《公司法》第25条、第82条规定的公司章程的绝对必要记载事项,是立法上的疏漏吗?……如此等等。

在面临上述诸多疑问时,前述专家重述之法律规则显然未作回答或者无从回答。因此,笔者以为,前述专家重述之法律规则是有失偏颇的,有必要予以澄清。为更好地理解《公司法》第16条规定以及准确认定公司担保的法律效力问题,笔者从违反该条文规范属性及违反该条规定的不同情形的法律后果分析与评析、该条文对公司对外担保合意形成的法律效力认定以及公司对外担保不同阶段适用的法律规范三个方面进行深入剖析。

一、《公司法》第16条规范属性及违反该条规定的不同情形的法律后果分析与评析

在公司对外担保问题上,从条文规定的角度,对于《公司法》第16条的违反,典型的情形包括但不限于如下十种:(1)公司章程没有先行规定,但由董事会作出了对外担保的法人意思的相关决议;(2)公司章程没有先行规定,但股东(大)会作出了对外担保的法人意思的相关决议;(3)公司章程没有先行规定,在公司为其股东或者实际控制人提供担保时,由董事会作出了对外担保的法人意思的相关决议;(4)公司章程没有先行规定,在公司为其股东或者实际控制人提供担保时,虽由股东(大)会作出了对外担保的法人意思的相关决议,但关联股东未予以回避;(5)公司章程有先行规定,但未召开董事会或者股东(大)会作出对外担保的法人意思的相关决议;(6)公司章程有先行规定,虽召开董事会作出对外担保的法人意思的相关决议,但超出公司章程对投资或者担保的总额及单项投资或者担保的数额的限额规定;(7)公司章程有先行规定,虽召开股东(大)会作出对外担保的法人意思的相关决议,但超出公司章程对投资或者担保的总额及单项投资或者担保的数额的限额规定;(8)在公司为其股东或者实际控制人提供担保时,公司章程虽有先行规定,但未召开股东(大)会作出对外担保的法人意思的相关决议;(9)在公司为其股东或者实际控制人提供担保时,公司章程虽有先行规定,但规定由董事会形成对外担保的法人意思,在具体实施时,未召开董事会作出对外担保的法人意思的相关决议;(10)在公司为其股东或者实际控制人提供担保时,公司章程虽有先行规定,但规定由董事会形成对外担保的法人意思,在具体实施时召开了董事会会议并作出了对外担保的法人意思的相关决议。对此,下面予以具体分析:

(一)《公司法》第16条第2、3款规范属性和公司章程对公司对外担保事项未作规定情形下的法律后果分析与对公司担保事项影响之评析

1、公司章程对于公司对外担保事项具有“沉默权”

对于前述所谓的违反《公司法》第16条第(1)至(4)种情形,其共同点均在于对对外担保问题“公司章程没有先行规定”。那么,在“公司章程没有先行规定”的情形下,公司是否有权对外提供担保呢?要回答这一问题,我们需要厘清对外担保事项的性质以及对外担保事项与公司章程之间的关系问题。

(1)对外担保事项的性质

对对外担保事项的性质,目前学界主要有两种代表性观点,第一种观点认为,对外担保是一种日常公司经营行为,无异于公司其他的经营行为;第二种观点认为,由于担保事关相关主体的利益,存有风险,应不同于公司的其他经营行为。在商事活动中,无论从公司内部看还是从公司外部看,公司任何一种经营行为都会事关相关主体的利益;市场交易能够持续进行,其实现基础就在于对对方当事人信用的信赖,亦不可能有不存在风险之幸,故以“担保事关相关主体的利益,存有风险”为由而将公司对外担保行为区分于公司的其他经营行为,显然是站不住脚的。不仅如此,在《公司法》等现行法律体系框架下,对于公司经营范围的限制,只局定于禁止经营、特许经营界限,公司对外担保并不位列其中。换言之,公司是否对外提供担保也完全属于由公司决策机构根据公司自身经营的实际情况予以决定的事项。因而,对于公司对外担保事项的性质,笔者赞同第一种观点之日常公司经营行为说。

(2)对外担保事项与公司章程的关系

所谓公司章程,是指由公司发起人(包括有限责任公司股东,下同)依法制定的、规定公司名称、住所、经营范围、公司机构以及经营管理基本规则等重大事项的基本文件,体现了全体股东的共同意志。对于公司章程的性质,学界争议较大,存在宪章说、自治说、契约说、共同法律行为说等多种观点,由于公司章程的内容包括法定的绝对必要记载事项和股东约定的任意记载事项,是在国家法律规范下的、经全体股东“自治”固定下来的共同意思表示,故笔者赞同“共同法律行为说”。

依据《公司法》第16条第1款的规定,对于公司对外担保问题,股东应先行于公司章程中予以规定,并在具体对外担保的事项实施中应视该等规定作为公司决策机构进行决策之依据。但是,如果公司章程没有对公司对外担保问题作出规定,即公司章程对公司对外担保问题保持“沉默”时,是否应视为对公司对外担保行为的限制?答案是否定的,理由如下:

《公司法》第25条规定,“有限责任公司章程应当载明下列事项:(一)公司名称和住所;(二)公司经营范围;(三)公司注册资本;(四)股东的姓名或者名称;(五)股东的出资方式、出资额和出资时间;(六)公司的机构及其产生办法、职权、议事规则;(七)公司法定代表人;(八)股东会会议认为需要规定的其他事项。”“股东应当在公司章程上签名、盖章。”第82条规定,“股份有限公司章程应当载明下列事项:(一)公司名称和住所;(二)公司经营范围;(三)公司设立方式;(四)公司股份总数、每股金额和注册资本;(五)发起人的姓名或者名称、认购的股份数、出资方式和出资时间;(六)董事会的组成、职权和议事规则;(七)公司法定代表人;(八)监事会的组成、职权和议事规则;(九)公司利润分配办法;(十)公司的解散事由与清算办法;(十一)公司的通知和公告办法;(十二)股东大会会议认为需要规定的其他事项。”从上述两个条文的内容来看,公司对外担保事项并不属于公司章程的绝对必要的记载事项。其作为公司章程的任意记载事项,在公司设立实践中,也常常在制订公司章程时被发起人所忽略。显而易见,这种忽略依据《公司法》第16条规定并不能直接得出公司不能从事对外担保事项这一结论,当然也绝非发起人否定公司对外担保的真实意思表示。更何况,从私法的角度,“法无明文禁止即允许”,由于公司对外担保是一种经营行为,在公司章程未作禁止时,公司的决策机构出于正常的商业判断基于对外担保而作出的决策就不能视为对于公司忠实义务的违反,而本应就是公司最正常不过的一项经营活动。因此,笔者以为,公司对外担保并不以公司章程有所规定作为前提,公司章程对对外担担保问题保持“沉默”时,不能视为对公司对外担保行为的限制。

(3)结论

从上述分析,我们可以得出结论,公司章程对对外担保事项享有“沉默”权。在对外担保问题上,“公司章程没有先行规定”,并不会导致对公司的担保能力的直接否认,亦不应视为其担保能力受到禁止或限制,这也从另一个侧面说明了《公司法》第16条第1款之规定并非效力性强制性规定。笔者以为,在公司章程这个层面上,对外担保适用规则之一就是:一般情况下,当公司章程对对外担保事项另有规定下则应依公司章程对外担保;在公司章程对对外担保事项保持“沉默”的情形下,就应视为股东已将对外担保的决定权已授权给予了公司的董事会或者执行董事。除了前述分析之理由外,另外一个很重要的原因就在于:现代公司制度的一个基本特征是股东对公司的所有权与公司的经营权相对分离,按照这一原则,除非公司章程另有规定,股东选定的公司董事会或者执行董事对一般经营性事项作出决策时,只要这种决策属于正常的商业判断范围,股东及公司就要承担董事会或者执行董事经营决策的后果。

2、《公司法》第16条第2、3款规范属性和对前述违反《公司法》第16条第(1)、(3)种情形的评析

(1)对前述违反《公司法》第16条第(1)种情形的评析

基于前述结论和适用规则之一,前述所谓的违反《公司法》第16条第(1)种情形,即“公司章程没有先行规定,但由董事会作出了对外担保的法人意思的相关决议”,显属董事会基于对外担保事项而对公司自身带来的盈利和风险进行权衡后所做出的一项正常决策,不应属于瑕疵决议,更不为非法行为。

(2)《公司法》第16条第2、3款规范属性和对前述违反《公司法》第16条第(3)种情形的评析

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平凉市政府非税收入管理暂行办法

甘肃省平凉市人民政府


平凉市政府非税收入管理暂行办法

平政发〔2007〕61号 发布时间:2007-5-18


第一章 总  则

  第一条 为了规范政府非税收入(以下简称“非税收入”)管理,切实提高资金使用效益,增强政府宏观调控能力,建立完善的公共财政收入体系,促进经济和社会健康发展,根据国务院《关于加强预算外资金管理的决定》、财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》及国家、省政府相关法律、法规和市政府《关于加强和规范政府非税收入管理的意见》精神,结合本市实际,制定本办法。
  第二条 本办法适用于本市范围内有非税收入收支活动的国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门(集团)和政府委托的其他机构。
  第三条 本办法所称非税收入,是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的,并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。
  第四条 非税收入管理依照“所有权属国家、调控权属政府、管理权属财政”的原则,按规定实行“收支两条线”管理办法。
  第五条 各级政府应当加强对非税收入管理工作的领导,严格实施法律、法规以及国家和省有关非税收入管理的规定,积极推进非税收入管理信息化建设,建立健全非税收入监督机制,切实提高非税收入管理水平。
  各级政府应当定期向本级人民代表大会或者其常务委员会报告非税收入的收支和管理情况,接受其监督。
  第六条 各级财政部门是非税收入的主管部门,根据有关法律、法规、规章,制定非税收入管理的具体办法,并负责非税收入年度预算(计划)草案的编制和组织执行等工作。
  各级非税收入管理机构负责本级非税收入管理有关法规、规章、制度的具体实施和执行,负责本级非税收入计划的制定、审核、汇总、征缴工作。
  第七条 审计、物价、监察、人民银行等部门按照各自的职责,做好政府非税收入的有关监督管理工作。

第二章 收缴与管理

  第八条 非税收入主要包括:
  (一)行政事业性收费;
  (二)政府性基金;
  (三)国有资源和国有资产有偿使用收入;
  (四)国有资本经营收益;
  (五)彩票公益金;
  (六)罚没收入;
  (七)以政府名义接收的捐赠收入;
  (八)主管部门集中收入;
  (九)政府财政资金产生的利息收入;
  (十)其他非税收入。
  社会保障基金、住房公积金不纳入非税收入管理范围。
  各项非税收入具体按照下列规定收取:
  1、行政事业性收费依据法律、法规以及国务院、省人民政府或者省级以上人民政府财政、物价部门的规定收取;
  2、政府性基金依据法律、行政法规以及国务院或者国务院财政部门的规定收取;
  3、国有资源和国有资产有偿使用收入依据法律、法规以及国务院或者国务院财政部门、省人民政府的规定收取;
  4、彩票公益金依据财政部或省财政厅规定的彩票资金分配比例提取;
  5、罚没收入依据《中华人民共和国行政处罚法》和其他有关法律、法规、规章的规定收取;
  6、国有资本经营收益的收缴管理,按照国家和省有关规定执行;
  7、其他非税收入依据法律、法规、规章和国务院、国务院财政部门或者省、市人民政府的有关规定收取。
  第九条 法律、法规、规章规定了收取部门、单位(以下统称执收单位)的非税收入,由执收单位收取;执收单位根据法律、法规、规章的规定委托其他单位收取的,应当报本级财政部门和非税收入管理机构备案。
法律、法规、规章没有规定执收单位的政府非税收入,由非税收入管理机构负责征缴。
  第十条 非税收入管理机构应当向社会公布各执收单位负责收取的非税收入项目、标准及其依据、范围、对象和期限。
执收单位委托其他单位收取非税收入的,执收单位应当将受委托单位和受委托收取非税收入的内容向社会公布。
  第十一条 执收单位或者非税收入管理机构应当依照本办法第九条的规定收取政府非税收入,不得多收、少收或者擅自缓收、减收、免收。
缴款义务人确因特殊情况需要缓缴、减缴、免缴非税收入的,应当提出书面申请,经执收单位审核、报同级财政部门审定后报同级政府批准。非税收入管理机构按照规定程序办理相关事宜。
  第十二条 非税收入收缴管理遵循“单位开票、银行代收、财政统管”的原则,实行“票款分离”和“罚缴分离”征收管理制度。
部门、单位具体适用的“票款分离”和“罚缴分离”征缴方式,由非税收入管理机构依据不同部门收入的特点,分别确定并向社会公布。未经本级非税收入管理机构批准,执收单位不得自行改变非税收入征缴方式和程序。
  第十三条 经县级以上财政部门会同中国人民银行当地分支机构确定,有代理收付款项业务的商业银行和信用合作社,均可作为政府非税收入的代收银行。代收银行协商确定后,由非税收入管理机构与代收银行向社会公布。
  第十四条 非税收入管理机构应当在代收机构开设政府非税收入汇缴结算帐户,用于归集、记录、结算政府非税收入款项。
执收单位不得开设非税收入帐户或者过渡性帐户。
  第十五条 缴款义务人或代收银行应当按照规定时间、足额地到指定的代收银行将有关款项缴入非税收入汇缴结算帐户。
执收单位依法当场收取非税收入或不宜采取银行代收形式的非税收入款项,执收单位不得隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分非税收入款项。
  第十六条 缴入非税收入汇缴结算帐户的待结算资金,由非税收入管理机构按各项资金的现行预算管理形式规定,在规定时间内分别解缴同级财政专户或国库。
上下级分成的非税收入,按照就地缴款、分级划解、及时结算的原则,由非税收入管理机构通过非税收入汇缴结算帐户定期划解、结算。
经确认为误收、多收的政府非税收入,由执收单位或非税收入管理机构提出意见,经本级财政部门审核同意后,由非税收入汇缴结算户退还缴款义务人。
  第十七条 非税收入的核算按国家统一规定的会计制度执行,各执收单位内设机构或非独立核算单位不得管理非税收入。
非税收入管理机构,应按照执收单位、收费项目等对非税收入进行明细核算。
  第十八条 缴入财政专户或国库的非税收入,由各级政府按照财政预算管理的有关规定,统筹安排使用。有法定专项用途的非税收入,应当专款专用。

第三章 票据管理

  第十九条 财政部门依照有关法律、法规的规定,统一管理非税收入票据。
  非税收入管理机构具体负责向同级财政部门领购非税收入票据,负责向代收银行或执收单位发放、核销、使用、稽查以及保管等日常管理工作。
  第二十条 非税收入票据由省财政厅统一监制并提供,其他任何单位和个人不得印制非税收入票据。
  第二十一条 代收银行或执收单位收取非税收入时,应当向缴款义务人出具省财政厅统一监制的非税收入票据;不出具者,缴款义务人有权拒绝缴款。
  第二十二条 代收银行或执收单位使用的非税收入票据,向本级非税收入管理机构领购。
  代收银行或执收单位应当建立健全非税收入票据领用、保管、缴销、审核等制度,保证非税收入票据安全。遗失政府非税收入票据的,应当及时报告同级非税收入管理机构和财政部门,并公告作废。
  第二十三条 代收银行或执收单位应当严格按照《平凉市政府非税收入票据管理办法》的有关规定使用非税收入票据。不得使用非法票据或者不按照规定开具政府非税收入票据。

第四章 监督与处罚

  第二十四条 各级政府应当加强对本级各部门、单位和下级人民政府执行非税收入管理法律、法规、规章的监督,依法处理非税收入管理中的重大问题。
  第二十五条 县(区)级以上财政部门和非税收入管理机构应当加强对非税收入收取、使用、管理的日常监督和专项稽查,及时依法查处非税收入管理中的违法行为。
  代收银行或执收单位应当如实提供帐册、报表、票据等有关资料,如实反映情况,接受本级财政部门和非税收入管理机构的监督检查。
  第二十六条 各级审计机关依法对非税收入的收取、使用、管理情况进行审计监督。
  第二十七条 非税收入管理机构应当编制本级政府非税收入项目目录,向社会公布,接受社会监督。
  对违反非税收入管理的行为,任何单位或者个人均有权向县(区)级以上财政、物价、审计、监察等部门举报、投诉。有关部门应当为举报、投诉者保密,并在20日内依法处理,书面答复举报、投诉者。有关部门认为举报、投诉事项不属于本部门职责的,应当先行受理,并自接到举报、投诉之日起3日内移送其他有关部门。
  第二十八条 违反本办法,有下列行为之一的,由县(区)级以上财政部门或者有关部门责令改正。有违法资金的,追缴违法资金。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由县(区)级以上人民政府监察机关或者任免机关按照人事管理权限,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)违反规定设立非税收入项目或者擅自改变政府非税收入项目的范围、标准、对象和期限的;
  (二)违反规定权限或者法定程序缓收、减收、免收政府非税收入的;
  (三)擅自开设非税收入帐户或者过渡性帐户,隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分非税收入款项,或者将非税收入款项存入非税收入汇缴结算帐户以外其他帐户的;
  (四)未按照规定实行非税收入收缴分离的;
  (五)滞留、截留应当上缴的非税收入资金的;
  (六)违反规定将非税收入资金直接缴付上级执收单位或者拨付下级执收单位的;
  (七)转让、出借、代开非税收入票据,或者使用非法票据,或者不按照规定开具政府非税收入票据的;
  (八)违反规定发放、销毁非税收入票据,或者保管不善造成政府非税收入票据毁损、丢失的;
  前款第(一)项行为所取得的款项,限期退还缴款人;无法退还的,收缴国库。
  第二十九条 违反本办法,伪造或者擅自印制非税收入票据的,由县(区)级以上财政部门依照国务院《财政违法行为处罚处分条例》的规定给予处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第三十条 财政部门、非税收入管理机构以及各相关部门工作人员在非税收入管理工作中,有下列行为之一的,由县(区)级以上政府监察机关或者任免机关按照人事管理权限,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)从非税收入管理工作中获取非法利益的;
  (二)包庇或者纵容违反非税收入管理行为的;
  (三)违法实施行政处罚,或者以行政处罚代替纠正违法行为的;
  (四)对承办的举报、投诉事项拖延、推诿或者不依法处理的;
  (五)违反管理职责的其他行为。

第五章 附  则

  第三十一条 本办法由市财政局负责解释。
  第三十二条 本办法自颁布之日起施行。

武汉市地下空间开发利用管理暂行规定

湖北省武汉市人民政府


武汉市地下空间开发利用管理暂行规定


(2013年4月22日武汉市人民政府第46次常务会议审议通过 2013年5月8日武汉市人民政府令第237号公布 自2013年7月1日起施行)



第一章 总则

第一条 为了合理开发利用地下空间资源,加强地下空间开发利用管理,根据国家有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本规定。

第二条 本规定适用于本市城市规划区内地下空间的开发利用管理。

本规定所称地下空间,是指本市城市规划区内地表以下的空间,包括连建地下空间和独立地下空间。

连建地下空间是指同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下空间;独立地下空间是指独立开发建设的地下空间。利用市政道路、公园绿地、公共广场等公共用地开发的地下空间视为独立地下空间。

法律、法规对国防、人民防空、防震减灾、文物保护、矿产资源等情形的地下空间利用另有规定的,从其规定。

第三条 规划行政主管部门负责地下空间开发利用的规划管理。

土地行政主管部门负责地下空间开发利用的土地管理。

建设行政主管部门负责地下空间建设设计审查和施工的监督管理。

房屋行政主管部门负责地下空间房屋登记及物业管理的监督管理。

民防行政主管部门负责地下空间开发利用涉及人民防空的相关管理工作。

环保行政主管部门负责地下空间开发利用的环境保护监督管理工作。

城管等其他有关部门应当按照各自职责,做好地下空间开发利用管理的相关工作。

第四条 地下空间开发利用应当贯彻统一规划、平战结合、综合开发、合理利用的原则,坚持社会效益、经济效益、战备效益和环境效益相结合,符合城市应急、防灾和人民防空等要求。

地下空间开发利用应当坚持市政和公共服务设施优先。独立地下空间不得单独进行商业开发。湖泊水域线范围内不得进行除市政交通设施外的地下空间开发利用。

第二章 规划管理

第五条 市规划行政主管部门应当会同相关部门根据城市总体规划编制地下空间开发利用专项规划,并按照规定程序报批。

地下空间开发利用专项规划应当包括以下内容:地下空间开发利用的发展战略、规模需求、空间布局,禁止、限制与适宜开发利用地下空间的范围,重点地段地下空间建设规划要求,近期建设及实施措施等。其中,属于规划强制性内容的,应当在规划文本中予以注明。

第六条 地下空间开发利用专项规划确定的重点地段地下空间建设规划由市规划行政主管部门组织编制。重点地段地下空间建设规划,应当依据地下空间开发利用专项规划中关于重点地段地下空间建设规划的相关要求,明确规划范围内地下空间的开发范围、总体布局、使用性质、建设规模、竖向高程、出入口位置、连通方式、分层要求等内容。

其他地段的地下空间建设规划应当结合项目建设情况,依法组织编制。

第七条 地下空间的开发利用应当坚持合理分层原则,规划行政主管部门应当明确地下空间的分层以及各类项目之间的同层、相邻、连通规则。

第八条 地下空间建设用地规划许可及其规划设计条件应当明确地下空间主导功能、建设范围、建筑规模、竖向分层等控制性要求,并对建设起止深度、出入口设置、连通方式等提出建议性要求。

地下空间建设工程规划许可应当明确地下建(构)筑物水平投影坐标、竖向高程、建筑面积、使用功能、公共通道和出入口的位置、地下空间之间的连通要求等内容。

第九条 地下空间开发利用项目的建设单位应当按照规划设计条件提出的设置要求,在修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图中明确出入口、通风口等的具体位置,并且在申领建设工程规划许可证之前取得需利用地表的建设用地使用权,或者与地表建设用地使用权人订立书面地役权合同。

地下空间分层开发利用的,应当共用出入口、通风口等设施。

第三章 土地管理

第十条 开发利用地下空间应当取得地下建设用地使用权。

地下建设用地使用权是指采取土地分层供应方式进行供地,依法建设的净高度大于2.2米的地下建(构)筑物所占封闭空间及其外围水平投影占地范围的建设用地使用权。

新设立地下建设用地使用权,不得损害已设立的建设用地使用权和其他用益物权。

第十一条 地下空间开发利用项目的土地供应方式按照下列规定执行:

(一)符合划拨用地目录的,可以划拨方式供地;

(二)工业用地、经营性用地以及同一宗地有2个及以上意向用地者的,应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让供地;

(三)地下交通及其他市政公用设施建设项目附属的工业、经营性地下空间,其地下建设用地使用权可以协议方式一并出让给已经取得地下建设项目的使用权人;

(四)除依法应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让供地外,其他土地可以协议方式出让。

第十二条 本办法实施以前,已建成的地下空间开发利用项目或者已取得地表建设用地使用权的连建式项目,在符合规划的前提下,按照下列规定办理土地供应手续:

(一)符合划拨用地目录的,可以划拨方式办理土地供应手续;

(二)不符合划拨用地目录的,经依法批准,可以协议方式出让。

第十三条 以协议方式出让的地下建设用地使用权,其地下建设用地土地出让价款,按照不低于出让时相同主导功能用途、土地级别、使用年限的地上建设用地市场价标准的30%收取。

以招标、拍卖或者挂牌方式出让的地下建设用地使用权,地下建设用地供地起始价按照前款规定确定。其中连建地下空间开发利用项目,其起始价与地上部分一并计入总起始价。

地下建设用地土地出让价款或者供地起始价的具体标准,由市土地行政主管部门根据本规定和实际情况制订,报市人民政府批准后实施。

第十四条 独立地下空间项目的地下建设用地使用权的最高出让年限,应当按照土地管理相关规定确定的用途类别分别确定。

连建地下空间项目的地下建设用地使用权用途与地表建设用地使用权用途一致的,其土地使用权年限一致;地下建设用地使用权用途与地表建设用地使用权用途不一致的,其土地使用权年限起算年限与地表建设用地使用权年限起算年限一致,并按照土地管理相关规定确定的用途类别分别确定土地使用权年限,但不超过其地表建设用地使用权的最高年限。

第十五条 依法取得的地下建设用地使用权可以依法进行转让和抵押。

政府投资建设用于人民防空并以划拨方式取得的地下建设用地使用权进行转让的,应当征得民防行政主管部门的同意,由土地行政主管部门按照规定报有批准权的人民政府批准;其他以划拨方式取得的地下建设用地使用权进行转让的,由土地行政主管部门按照规定报有批准权的人民政府批准。

以出让方式取得的地下建设用地使用权,使用权人应当按照出让合同的约定支付全部土地出让金,取得土地权属证书,并按照出让合同约定进行投资开发;已完成投资总额的25%以上的,可以进行转让。

第四章 工程建设管理

第十六条 地下空间开发利用项目的建设按照现行法律、法规的规定进行管理。

第十七条 地下空间开发利用项目建设单位应当全面调查登记该项目地面、地下及周边现有建(构)筑物、市政设施、地下管网、人防工程、文物、古树名木、公园绿地等,采取有效措施,确保安全。建设单位应当制订应对可能造成损坏或者重大影响的应急预案和预防措施,并在施工过程中进行动态监测。

第十八条 地下空间开发利用项目设计应当满足地下空间对环境、安全和设施运行、维护等方面的使用要求,使用功能与出入口设计应当与地面建设相协调。

地下空间开发利用项目建设涉及地下连通工程的,先建单位应当按照专业规范预留地下连通工程的接口,后建单位应当负责履行后续地下工程连通义务。

第十九条 地下空间开发利用项目的建设单位应当委托具有相应资质的设计单位对地下空间开发利用项目所涉及的基坑工程进行专项设计,开挖深度超过5米或者深度虽未超过5米、但岩土工程条件和周边环境较复杂的基坑工程实行设计、施工方案论证制度。施工单位应当依据设计文件和要求,结合工程实际编制施工方案,对基坑周边环境应当采取保护措施。

涉及疏干排水或者施工降水的,应当向水行政主管部门办理取水许可手续。

基坑工程包括基坑勘察、支护设计、施工、地下水处理、基坑监测和土方挖填等项目。

第二十条 地下空间开发利用项目建设所涉及的勘察设计、环境评估、安全评估与监察、工程监理、质量管理、档案管理等,按照有关法律、法规的规定执行。

有关部门应当加强对地下空间开发利用项目建设的监督检查。

第二十一条 地下空间开发利用项目的施工图设计文件应当依法进行设计审查。

地下空间开发利用项目必须按照经审查通过的施工图设计文件进行施工。施工过程中确需变更设计的,应当由原设计单位进行设计变更,并在施工图设计审查合格后按照变更的文件进行施工。

第二十二条 地下工程竣工后,建设单位应当依法办理竣工验收手续,并按照规定移交项目建设档案。

第五章 产权登记管理

第二十三条 地下空间开发利用项目的房地产权利登记,按照法律、法规和本市房地产登记方面的法规、规章和技术规范办理。

第二十四条 地下建设用地使用权初始登记时,应当以宗地为基本单位,按照权属范围进行土地登记。

第二十五条 地下建设用地使用权及地下空间的房产权利登记应当在登记簿及权利证书中注明“地下”。

人民防空工程的登记按照人民防空相关法律、法规的规定执行。

第六章 使用管理

第二十六条 除开发建设项目按照规划配套建设的地下停车库(位)外,其他地下空间建(构)筑物不得分割销售。

地下空间建(构)筑物经登记确认权属后,方可进行转让。

第二十七条 地下空间物业和设施的所有人、使用人应当履行地下空间物业和设施的日常管理和维修义务,建立健全维护管理制度和工程维修档案,并按照规定用途进行使用,保障公共通道及出入口的开放性,做好地下空间的标志管理和指引,并配合城市基础设施的维护单位对相关设施进行日常维护保养。

地下空间实施物业管理的,按照《物业管理条例》(国务院第504号令)、《武汉市物业管理条例》等法规、规章的规定执行。

第二十八条 地下空间物业设施的所有人、使用人应当制订应急预案并组织演练,防范突发事件的发生,及时向有关部门报告突发事件信息。对公众开放的作为生产、经营场所的地下空间以及其他作为公共活动场所的地下空间,应当设置地下空间给排水、消防、通风、照明、监控、通信、标志等安全设施、设备,进行定期检查、保养、维修,确保其完好和无障碍,常备相应的应急救援物资和器材,进行定期检查、检验、测试,确保足量和有效使用。

地下空间实施物业管理的,所有人与受委托的物业服务企业应当就前款所述责任的承担在合同中予以明确,物业服务企业按照合同约定依法履行职责。

第二十九条 因公共利益需要,政府可以依法征收、征用地下空间,地下空间权利人应当予积极配合。地下建设用地使用权人应当为城市基础设施和公共服务设施建设提供便利。

第三十条 平战结合的地下空间开发利用项目平时使用时应当符合人民防空工程管理的有关规定,战备需要时应当无条件服从统一调度,任何单位和个人不得阻挠和干涉。其具体办法由市民防行政主管部门制定。

第七章 法律责任

第三十一条 地下空间开发利用过程中对已经依法设立的用益物权、建(构)筑物造成妨碍或者实际损害的,应当依法承担相应的民事责任。

第三十二条 规划、土地、建设、房屋管理、民防、城管等有关主管部门应当加强地下空间开发利用的监督管理工作。有下列行为之一的,按照有关法律、法规、规章的规定予以处罚:

(一)未领取建设工程施工许可证,擅自开工进行地下空间开发利用项目建设的;

(二)设计文件未按照规定进行设计审查,擅自施工的;

(三)不按照工程设计图纸进行施工的;

(四)不按照规定移交项目建设档案的;

(五)地下空间物业管理违反相关法律、法规的;

(六)不按照规定用途进行使用的;

(七)法律、法规、规章禁止的其他行为。

第三十三条 地下空间开发利用中的违法建设,按照《中华人民共和国城乡规划法》、《武汉市控制和查处违法建设办法》等有关法律、法规及规章的规定,责令限期拆除;不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

第三十四条 行政机关工作人员在地下空间开发利用管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由所在部门或者上级部门给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第八章 附则

第三十五条 本规定自2013年7月1日起施行,市规划、土地、房屋、建设、民防等行政主管部门应当根据本规定,制定有关地下空间开发利用的规划审批、土地供应、权属登记、建设管理、日常使用等方面的实施细则。