洛阳市城市公园和广场管理条例
河南省洛阳市人大常委会
洛阳市城市公园和广场管理条例
（2009年10月22日洛阳市第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议通过 2009年11月27日河南省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准）
第一条 为了加强城市公园和广场的规划、建设与管理，改善人居生态环境，提高居民生活质量，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称公园，是指由政府投资或者自然人、法人和其他组织捐资建设的供公众游玩、观赏、健身、文化娱乐或者进行公益性活动的公共绿地和休闲场所，包括综合性公园、纪念性公园、专题类公园等。
本条例所称广场，是指由政府投资或者自然人、法人和其他组织捐资建设的，以供公众游玩、观赏、健身、文化娱乐或者进行集会等公益性活动为目的的，配置一定的公共设施，具有一定规模的公共绿地和景观工程设施等开放性城市空间。
第三条 本市城市建成区范围内公园和广场的规划、建设与管理，适用本条例。
第四条 市园林行政主管部门是公园和广场的行政主管部门，负责本条例的实施。
公园和广场管理机构，具体负责公园和广场的日常管理工作。
其他相关行政主管部门依照各自职责，做好公园和广场管理的相关工作。
第五条 任何单位和个人都应当遵守本条例，对违反本条例的行为，有权进行制止和检举。
第六条 市园林行政主管部门应当会同相关部门根据城市总体规划和绿地系统规划编制公园和广场规划，经市人民政府批准后实施。
第七条 新建、改建、扩建公园和广场，应当按照公园和广场规划以及相关技术规范制订建设方案，报市人民政府批准后实施。
第八条 公园和广场的建设，应当遵守下列规定：
（一）充分利用原有地形、地势、水体、植被和历史文化遗址等自然、人文条件，科学配置植物，注重生态效果、文化内涵和地方特色；
（二）新建建（构）筑物，其形式、高度、体量、色彩应当与公园和广场整体风格相谐调，并应当依法办理相关审批手续。原有的不谐调建（构）筑物，应当按照公园和广场规划进行改造或者拆除；
（三）设置各类游乐、娱乐、康乐、服务等设施，应当符合国家安全、环保标准及公园和广场规划，并按照法定程序报批。
公园和广场周边的建设，应当与公园和广场的整体景观相谐调。
第九条 承担公园和广场建设项目的设计、施工、监理单位应当具备国家规定的相应资质。
新建、改建、扩建公园和广场竣工后，经政府有关部门组织验收合格后交付使用。
第十条 任何单位和个人不得违背公园和广场保护规划，擅自改变公园和广场用地性质及用途，或者擅自占用公共绿地。
因城市建设确需临时占用公园和广场绿地的，应当经市人民政府批准，缴纳恢复绿地补偿费或者绿地占用费，占用期满后，由市园林行政主管部门组织恢复绿地。临时占用绿地造成相关设施损坏的，占用者应当承担赔偿责任。
第十一条 在公园和广场管理范围内，禁止下列行为：
（一）乱丢果皮、纸屑、烟头等废弃物及随地吐痰、便溺等；
（二）制造超标噪声，影响他人工作、休闲；
（三）采摘花果，损坏树木，宿营、烧烤，焚烧荒草、枯枝、落叶；
（四）擅自驾（骑）车辆进入；
（五）在非指定区域内垂钓、游泳、滑冰、踢球等；
（六）损坏游乐、娱乐、康乐设施，攀爬、损坏园林建筑、雕塑、围栏、防护网，移动坐椅、保洁设施；
（七）擅自进入动物豢养区或者投打、捕捉、伤害动物；
（八）携带限养犬只以及其他有碍人身安全、公共秩序、环境卫生的宠物；
（九）擅自散发广告宣传品或者在树木、建（构）筑物等各类设施上喷涂、悬挂张贴广告宣传品；
（十）酗酒赌博，打架斗殴，从事占卜算命等迷信活动；
（十一）擅自砍伐、移植植物；
（十二）向公园、广场排放烟尘、污水、有害气体，倾倒废弃物；
（十三）擅自携带易燃易爆及其他危险物品；
（十四）其他违反法律、法规的行为。
第十二条 在公园和广场举办公益性活动，举办方应当制订方案，报市园林行政主管部门同意。
严格控制在公园和广场举办各种商业性活动。确需临时举办的，主办方应当制订方案，报市园林行政主管部门同意，并向公园和广场管理机构缴纳恢复绿地补偿费或者绿地占用费；法律、法规规定需要办理其他手续的，依法办理；造成树木、草坪、设施损坏的，应当予以赔偿。
第十三条 恢复绿地补偿费和绿地占用费实行收支两条线管理，用于公园和广场的管理和维护，使用情况应当接受财政、审计部门监督，任何人不得侵占、挪用。
第十四条 在公园和广场设置各类宣传广告的，应当按照规定办理有关手续。
第十五条 公园和广场管理机构应当做到：
（一）管理制度健全，安全措施到位；
（二）保护和维护公园与广场自然、人文景观及相关设施；
（三）保持园容美观、环境整洁、水体清洁；
（四）植物配置合理、修剪及时；
（五）服务设施分布合理、方便游客；
（六）按照有关规定安装技术防范设施，确保安全；
（七）各类标牌图形文字准确、规范，警示标志清晰、醒目；
（八）公开游乐项目安全须知，游乐项目未经有关部门检查合格不得运营。
第十六条 在公园和广场从事服务性经营活动，应当符合规划和管理的要求。
经营者应当遵守下列规定：
（一）手续完备、证照齐全；
（二）挂牌上岗，明示收费项目、监督举报电话；
（三）销售食（饮）品质量可靠，使用的餐具清洁卫生，符合相关标准；
（四）明码标价，计量准确，诚信经营，不得围追兜售和欺诈游客；
（五）物品排放整齐，不占用道路，不损害绿化植物和设施；
（六）符合安全规范。
第十七条 游客应当文明游览，爱护公益设施，自觉维护公共环境卫生，遵守公园和广场管理规定。
第十八条 违反本条例规定，由市园林行政主管部门或者其他相关行政主管部门责令停止违法行为；拒不改正的，按照下列规定处以罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：
（一）违反第十一条第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）、（六）项规定的，处以20元以上100元以下罚款；违反第（七）、（八）、（九）、（十）项规定的，处以50元以上500元以下罚款；违反第（十一）、（十二）、（十三）项规定的，处以100元以上1000元以下罚款；
（二）违反第十二条第二款规定，未经批准擅自举办各种商业活动的，除补缴恢复绿地补偿费或者绿地占用费外，处以1000元以上5000元以下罚款；
（三）违反第十六条第一款规定的，处以100元以上500元以下罚款。
第十九条 市园林行政主管部门与公园和广场管理机构及其工作人员未履行本条例规定的职责，玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由上级主管部门或者监察机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 重要节日期间的公园管理，按照市人民政府有关规定执行。
第二十一条 本条例所称的公园和广场的管理范围，由市人民政府确定并予以公告。
第二十二条 县（市）公园和广场的管理，参照本条例执行。
本市森林公园、洛浦公园的管理按照国家有关法律和本市有关法规执行。
第二十三条 本条例自2010年3月1日起施行。
【内容摘要】: 2013年1月1日,新修订的刑事诉讼法正式颁布施行,加强检察机关对刑事诉讼的监督是本次刑诉法修改的一大特征。高检院根据新颁布的刑事诉讼法对旧版《人民检察院刑事诉讼规则》进行了大幅修订。控申部门作为检察机关行使检察监督职能的重要业务部门之一,此次修改主要从多个方面赋予了控申部门更广泛的监督职权,同时也对控告申诉检察工作提出了更高的要求,带来了新的任务和挑战,怎样把握好、履行好新刑事诉讼规则赋予控申部门的监督职能,解决司法实践中反映突出问题,对控告申诉检察工作的发展具有重要的理论和实践意义。
【关键词】:检察机关 刑事诉讼规则 控告申诉 应对
一、新规则中与控申部门有关的重点条文简析
规则与控告、申诉、举报工作相关的条文散落在8个章节中,共有44条,主要涉及了当事人诉讼权利的保护、举报控告的受理、处理、反馈,刑事申诉案件复查、刑事诉讼法律监督等方面。
(一) 明确与加强了控申部门的监督权
规则第57条明确规定了辩护人、诉讼代理人维护自身诉讼权利的控告、申诉权,列出了阻碍其诉讼权利的16种行为,内容包括回避、告知、会见、阅卷、收集证据、强制措施、听取意见、开庭等环节,当事人提出的申诉或控告由控申部门受理,相关办案部门配合。在我国的司法实践中辩护人、诉讼代理人的法定权利被办案机关不当限制或剥夺的情形比较普遍,律师法也没有规定相关的权利救济程序,一旦诉讼权利受到侵犯将只能通过原部门或上一级部门,通过投诉或信访的途径进行救济。新的诉讼规则根据修改后的刑诉法明确了阻碍其依法行使诉讼权利的16种情形,并且明确了办理部门为控告检察部门。
规则第157条至165条明确了人民检察院控告检察部门或者举报中心统一受理报案、控告、举报、申诉和犯罪嫌疑人投案自首。并且规定了控申部门或举报中心如何受理,受理后的处理方式、期限、答复与反馈,同时,对于涉及大要案的举报线索要按层级进行报备,并且明确了线索办理期限,新的诉讼规则更加明确与规范了检察机关的举报线索受理、日常管理和办理,有利于逐步减少线索管理混乱的情况,降低办案风险。规则第166条:举报中心应当对作出不立案决定的举报线索进行审查,第167条:举报中心对性质不明难以归口、检察长批交的举报线索应当进行初核。对群众多次举报未查处的举报线索,可以要求侦查部门说明理由。这两条明确了举报中心对不立案线索的监督职责,也是检察机关强化内部监督制约的重要一环。第178条:对于不立案的实名举报,由举报中心答复举报人。必要时可以由举报中心与侦查部门共同答复。此条规定解决了长期以来存在的实名举报答复难问题,由于控申部门或举报中心并不了解案件初查的情况,直接答复举报人往往很难让举报人满意,也失去了答复的意义,由侦查部门共同答复当面与举报人交流能够起到更好的效果。
规则第315条:被害人对人民检察院以没有犯罪事实为由作出的不批准逮捕决定不服提出申诉的,由作出不批准逮捕决定的人民检察院刑事申诉检察部门审查处理。也是控申部门内部监督职责的重要体现。
(二) 加强了控申部门刑事诉讼法律监督职能
规则第554条:人民检察院控告检察部门受理对公安机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案的控告、申诉,应当根据事实和法律进行审查,并可以要求控告人、申诉人提供有关材料,认为需要公安机关说明不立案或者立案理由的,应当及时将案件移送侦查监督部门办理;规定了对于不立案监督案件控申部门受理后的前置审查职能。
规则第593条:当事人及其法定代理人、近亲属认为人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定确有错误,向人民检察院申诉的,由作出生效判决、裁定的人民法院的同级人民检察院刑事申诉检察部门依法办理。将不服生效的刑事判决、裁定的申诉案件办理部门由公诉部门、监所部门、控告申诉部门统一归口为:刑事申诉检察部门。关于在押犯的刑事申诉办理部门多次变更,现已统一归口刑事申诉部门,可以进一步规范已生效判决的刑事申诉案件办理,切实保护当事人合法权益。
规则第595条:人民检察院刑事申诉检察部门对已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉复查后,认为需要提出抗诉的,报请检察长或者检察委员会讨论决定。人民法院开庭审理时,由同级人民检察院刑事申诉检察部门派员出席法庭。这个规定明确将已生效判决的抗诉权从公诉部门完全剥离出来,强化了内部制约和审判监督职能。
规则第600条:人民检察院公诉部门、刑事申诉检察部门办理按照审判监督程序抗诉案件,认为需要对被告人采取逮捕措施的,应当提出意见,参照本规则第十章的规定移送侦查监督部门办理;认为需要对被告人采取取保候审、监视居住措施的,由办案人员提出意见,部门负责人审核后,报检察长决定。规定了刑事申诉部门在办理抗诉案件时的采取强制措施的建议权。
二、新规则带来的困难与挑战
(一)窗口压力增大,息诉工作将会更加困难
修改后的刑事诉讼法加强了检察机关的法律监督职能,同时辩护人、诉讼代理人的提早介入,当事人维权意识的提高,都会大量增加控告、申诉的数量,这些控告申诉大部分需要通过控申窗口受理,窗口人员要负责各类控告、申诉材料的受理、听取当事人的诉求,还要进行初步的解释和说明,会大幅提高控申窗口人员的工作量,特别是目前许多新规定都缺少具体的实施细则,也增加了窗口的工作难度。此外,窗口人员往往还要承担信访接待工作,从目前来看,新闻媒体、社会舆论的监督,新媒体的介入,都给控申信访窗口的息诉化解工作带来了许多新的挑战和压力,“难缠”的信访对象越来越多,息诉化解的难度越来越大成为许多控申信访窗口面临的共同困难,新的刑诉法和刑事诉讼规则在实施初期各级司法机关还有一定的适应过程。当事人的维权诉求得不到及时处理,可能也会引发信访问题。这些都要求控申窗口人员要有更高的责任心、更好的耐心认真做好窗口工作。
(二)缺乏有效的监督手段,监督工作难以落实到位
控申部门是检察机关法律监督职能中的重要一环,同时也承担了大量的内部的监督职能,目前许多基层检察院的控申部门都存在外部监督缺少有效手段、内部监督乏力的情况。
新的刑事诉讼规则明确了16种阻碍诉讼权利的行为由控告检察部门接受并办理,由于控申部门没有办理具体案件,不了解具体案情,对公安机关、法院的相关办案部门和人员进行调查核实也存在一定的困难。并且对这些问题的监督主要是事后监督,监督手段一般是通过检察建议或纠正通知,对公安机关、人民法院及其工作人员不予纠正的法律责任问题缺乏硬性规定,是否纠正、纠正幅度仍由公安机关、人民法院自行决定,控申部门的监督缺少类似侦监、公诉部门监督的强制力,对外监督效力存在刚性不足的问题,缺乏具体、明确的监督程序,缺少制约被监督机关改正的机制,实践中实际操作起来难度很大,将导致监督效果大打折扣。
控申、举报部门还要承担对本院自侦案件线索办理的督察督办、不立案线索的审查、判决已生效案件的申诉、部分不起诉案件和不批捕案件的申诉。应该说其内部监督职能非常重要。但控申部门不是核心业务部门,要监督侦监、公诉、自侦这些检察机关传统的重要业务部门,往往力不从心,特别是基层检察院普遍存在监督制约机制缺失、监督乏力的情况,对承办部门的办理期限、反馈标准、督办效力等没有具体规定。在实际操作性中,由于相关规定过于笼统,控申部门移交相关业务部门办理的案件经常出现该复查未复查、该纠正未纠正、该查处未查出,或办理不及时、不能按时办结等问题,致使控申部门不能及时答复信访人或者答复缺乏力度,导致信访人不满,化解息诉工作难度增加。
(三)案件量显著上升,对办案人员的工作水平和能力提出了更高的要求
新刑事诉讼法进一步加强了检察机关对侦查权、审判权和执行权的监督,尤其强调在强制措施、辩护制度、证据制度、侦查措施、执行程序等容易侵犯诉讼权利的关键点加强监督。这些事项对控申部门来说是新增的课题,此前很少接触,这就要求控申检察干警不仅要精通侦查监督、审判监督、执行监督等相关业务,还要熟悉诉讼法律、证据制度等方面的知识。刑事诉讼程序具有非常强烈的时效性,这就要求我们必须高效、及时地处理对诉讼权利被侵害和侦查阶段各种违法行为的控告和申诉,不能再按照普通的控告申诉案件办理时限来办理。
新修订的刑事诉讼规则将不服生效的刑事判决、裁定的申诉案件办理部门由公诉部门、监所部门、控告申诉部门统一归口为刑事申诉检察部门。同时,已生效判决的刑事申诉案件由刑事申诉检察部门派员出席法庭都对控申部门在刑事案件办理上提出了更高的要求。目前,控申部门普遍缺乏具有公诉经历、出庭经验的办案人员,并且新法赋予了控申部门可以在再审程序中对被告人采取强制措施的权利,这些都对控申检察干警的专业素质提出了更高的要求,如:对案件实体的审查能力,对程序的驾驭能力、出庭抗诉能力和量刑建议能力等。
三、控申部门应对新规则的对策与建议
(一)改进工作作风,树立服务意识
