江西省行政机关规范性文件制定程序规定
江西省人民政府
江西省行政机关规范性文件制定程序规定
江西省人民政府令第128号
《江西省行政机关规范性文件制定程序规定》已经2004年4月20日省人民政府第17次常务会议审议通过，现予公布，自2004年6月1日起施行。
省 长 黄智权
二○○四年四月二十七日
江西省人民政府
（2004年4月20日江西省人民政府第17次常务会议审议通过 2004年4月27日江西省人民政府令第128号公布 自2004年6月1日起施行）
第一条 为了规范行政机关规范性文件的制定程序，保证规范性文件质量，维护国家法制统一，根据国务院《规章制定程序条例》，结合本省实际，制定本规定。
第二条 本规定所称规范性文件，是指除政府规章以外的，本省各级行政机关制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具有普遍约束力的行政决定、命令等行政性文件。
第三条 本省各级行政机关制定规范性文件，适用本规定。
本省行政区域内实行中央垂直领导的部门制定规范性文件，国务院有关部门有程序规定的，从其规定。
第四条 行政机关设立的临时性机构和部门的内设机构不得以本机构的名义制定规范性文件。
第五条 行政机关制定规范性文件必须符合下列要求：
（一）符合法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件的规定；
（二）切实保障公民、法人和其他组织的合法权益；
（三）体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变；
（四）用语准确、简洁，条文内容明确、具体，具有可操作性。
除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节。
第六条 属于县级以上人民政府所属部门职权范围内的事项，需要制定规范性文件的，由部门自行制定。
涉及两个以上部门职权范围的事项，需要制定规范性文件的，有关部门应当联合制定。
第七条 县级以上人民政府所属部门认为需要制定政府规范性文件的，应当向本级人民政府请示。要求制定政府规范性文件的请示，应当对制定规范性文件的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。
县级以上人民政府根据本地实际情况，确定由本机关制定的规范性文件项目。
第八条 政府规范性文件由政府确定其所属的一个部门或者几个部门具体负责起草工作；部门规范性文件由部门确定起草机构。
两个以上部门联合制定规范性文件，可以协商确定一个主办部门组织起草，也可以由几个部门共同负责起草。
第九条 起草规范性文件，起草部门或者机构应当组织人员深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。
第十条 有关机关、组织和公民对起草的规范性文件提出的意见，起草部门或者机构应当认真研究处理。
起草的规范性文件涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密，其他部门提出不同意见的，起草部门或者机构应当与其充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报规范性文件送审稿时说明情况和理由。
第十一条 政府规范性文件的起草工作完成后，起草部门应当及时将规范性文件送审稿及其说明和其他有关材料报送本级人民政府。
报送审查的政府规范性文件送审稿，应当由起草部门主要负责人签署；几个部门共同起草的，应当由该几个部门主要负责人共同签署。
规范性文件送审稿的说明应当包括制定规范性文件的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见等。
有关材料主要包括汇总的意见、会议记录、调研报告以及起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件等。
第十二条 省人民政府各部门起草的省人民政府规范性文件送审稿由省人民政府法制机构进行审查、修改；省人民政府办公厅起草的省人民政府规范性文件送审稿径报省人民政府审定。
设区市、县级人民政府规范性文件送审稿由其法制机构进行审查、修改。
第十三条 部门规范性文件的起草工作完成后，起草机构应当及时将规范性文件送审稿及其说明和其他有关材料送本部门法制机构或者负责法制工作的机构进行审查、修改。
第十四条 规范性文件送审稿有下列情形之一的，审查机构可以缓办或者退回起草部门或者机构；
（一）制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；
（二）有关部门对规范性文件送审稿规定的主要内容存在较大争议，起草部门或者机构未与其协商的；
（三）报送审查的材料不符合本规定第十一条或者第十三条规定的。
第十五条 审查机构在审查、修改规范性文件送审稿过程中，应当征求有关方面的意见；对部门或者机构之间存在的分歧意见应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关部门或者机构的意见和审查机构的意见上报本级人民政府或者本部门决定。
第十六条 审查机构应当认真研究各方面的意见，与起草部门或者机构进行协商后，对规范性文件送审稿进行修改，形成规范性文件草案和对草案的说明。说明应当包括制定规范性文件拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门或者机构的协调情况等。
规范性文件草案和说明由审查机构主要负责人签署，提出提请本级人民政府或者本部门有关会议审议的建议。
第十七条 政府规范性文件应当经本级人民政府常务会议审议决定。
部门规范性文件应当经本部门办公会议审议决定。
第十八条 审查机构应当根据有关会议审议意见对规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，报请本级人民政府或者本部门主要负责人签署。
两个以上部门联合制定的规范性文件，由联合制定的部门主要负责人共同签署，文号使用主办部门发文字号。
第十九条 规范性文件应当及时向社会公布，公布的方式应当方便公民、法人和其他组织查阅。
县级以上人民政府可以指定政府公报、政府网站、新闻媒体等多种方式公布规范性文件。
第二十条 规范性文件应当自公布之日起30日后施行。但是，因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。
第二十一条 因发生重大自然灾害事件、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，经本级人民政府或者本部门主要负责人批准，可以简化制定程序。
第二十二条 规范性文件的备案，依照《江西省规范性文件备案办法》的规定执行。
第二十三条 规范性文件制定机关应当根据实际情况的变化以及法律、法规、规章和上级机关有关政策的调整，适时对已公布的规范性文件进行修改或者废止。
修改、废止规范性文件的程序，参照本规定执行。
第二十四条 本规定自2004年6月1日起施行。
内容提要：新型农村养老保险，对于千百年来始终日出而作、日落而息、鳏寡孤独、老弱病残都不能免于劳作的中国农民来说，是一件特大喜事。这一重大惠农政策，对促进我国农村经济发展和社会和谐将发挥巨大作用，具有划时代的意义。对此我们必须提高认识、转变观念，正确界定参保范围，合理筹集养老资金，保证按时足额发放养老金，并加强资金的管理与监督，确保这一惠民政策落到实处。本文从我国农村养老保险的现状着手，分析运行中存在的问题，进而提出一些政策性的建议，以期对于完善我国农村养老保险制度有所裨益。
关键词：农村养老保险 现状 问题 对策
农村养老保险是我国社会保障制度建设中最薄弱的环节，建立农村社会保障体系，对于扩大内需，拉动经济发展解决城市二元制社会经济结构造成的发展不平衡，解决三农问题，都有重要意义。养老保险是全体农民的基本保障，对于推动农村经济体制改革和计划生育基本国策的实施，对于调节收入分配、缩小城乡差别、维护社会稳定、促进经济和社会的协调发展都有重要的意义。
一、我国农村养老保障制度的发展及现状
（一）发展状况
新型农村养老保险试点工作。2003年以来，一些地方开始探索建立由政府财政补贴的新型农保制度。
2007年底，全国1805个县 （市、区、旗）不同程度地开展了农保工作，5171万农民参保，积累保险基金将超过412亿元，392万参保农民领取养老金，当年支付养老金40亿元。
2008年新组建的人力资源和社会保障部在原来的基础上充实和加强了农村社会养老保险职能。
近年来，各地在制度模式和财政补贴方式方面进行了大胆试点探索，形成了三类制度模式：
一是基础养老金与个人账户相结合。基础养老金部分个人不缴费，直接从政府财政预算中安排。个人账户部分实行个人缴费，有些地方还给予参保补贴。
二是个人账户与社会统筹相结合。制度结构与城镇职工基本养老保险类似，但筹资和保障水平较低。其中社会统筹部分由政府预筹或者企业（单位、集体）缴纳。
三是完全个人账户模式。即全部筹资都记入参保者个人账户模式。
在财政补贴方式上也有三种：一是“进口”补，即从缴费环节进行补贴；二是 “出口”补，即从发放环节进行补贴；三是两头补，即从缴费和发放环节都进行补贴。
2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着新型农村社会养老保险试点工作正式启动，农民老有所养即将变为现实。它标志着中国农民自古以来完全依赖家庭养老的模式即将成为历史，其意义堪比2006年正式取消延续数千年的“皇粮国税”。
（二）养老方式
1、家庭养老，这是我国农村传统的养老方式，在这种养老方式下，养老服务的提供者是家庭。
2、自我养老，这同样是我国农村传统的养老方式，其能够为农村老人提供最基本的养老保障，但是与传统的自我养老相比，如今的自我养老在内涵上出现了很多变化。在发达农村地区，农村老人的收入来源是多元化的。
3、社区养老，这是一种以集体作为养老服务提供者的养老方式，在这种养老方式下，集体承担其成员部分乃至全部的养老责任，这种养老方式在我国具有良好的发展前景，但是其实行需要坚实的集体经济作为后盾。
4、商业养老保险，商业养老保险的供给者是以营利为目的的商业保险公司，但商业养老保险只能面向部分富裕而且观念比较新的农村居民。
5、农村社会养老保险，农村社会养老保险的供给者是政府，从长远看，其必将成为我国农村地区最重要的养老保障方式，该制度正处于改革之中。
6、“五保”养老和优抚养老，这两种养老方式针对的都是农村中的特殊群体，在这种养老方式下，相关群体的养老问题基本上能够得到解决，但是不具有普遍性。
如果根据经济发展水平把我国农村分为发达农村地区、欠发达农村地区的话，那么三者的主要养老方式选择集合存在很大的差别，在发达农村地区，自我养老、家庭养老、社会养老保险、社区养老在农村养老保障制度中都占据了相当重要的地位，而在落后农村地区，低龄老人的养老以自我养老为主，高龄老人的养老以家庭养老为主，欠发达农村地区的养老方式选择集合介于二者之间。
二、农村养老保障制度存在的问题
（一）农村人口众多，老年人比重过大。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长，由于计划生育的原因，农村4-2-1式的家庭也在增多；城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。
农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷
目前中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75％在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。
（二）农民收入水平低，缴费压力过大。长期以来我国农村人口众多，城乡农居民收入存在着一定的差距，随着我国农村城市化和工业化程度的加深，农村人口出现了下降的趋势，城乡差距不但没有缩小，反而在不断增加。
（三）缺乏国家的财政支持和集体单位的配套交费。我国城镇职工的基本养老保险实行强制行的缴费制度，国家财政拨入全国社会保障基金的资金主要是用于城镇居民参加的各种保险，唯独对农民参加的各种保险缺乏财政拨款。没有国家财政资金的支持，农村的村级单位大多没有独立的资产和固定的收入，乡镇政府是通过财政资金拨款维持运行的。
（四）养老基金的运营及管理不合理。长期以来，我国农村社会养老保险基金的增值主要依靠银行存款、委托贷款、购买国债和财政补贴收入，只有少量基金参与股票或直接投资。由于管理不够规范，管理费用和投资损失过高，很难保证农民养老基金的保值增值。
（五）银行利率的持续递减。我国农村社会养老保险制度推行困难，运行低效主要是银行利率下调的原因。
（六）养老保险金的发放标准过低。不可能从根本上解决农民养老问题的。
（七）缺乏法律、法规的保护。从整体发展过程看，农村社会养老保险还缺乏法律性规定，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。个人的缴费和集体的配套交费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。
三、建立健全我国农村社会养老保险制度的必要性
（一）农村人口老龄化问题带来的挑战
与发达国家相比，我国人口老龄化的显著特征是“城乡倒置”，农村人口老龄化程度高于城市。农村不仅是我国老年人口最多的地区，也是老龄化程度和老年抚养比最高的地区。
（二）农村传统养老模式面临严峻考验
长期以来，我国农村养老保障主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老这三种方式。随着人口老龄化进程加快及社会主义市场经济体制的不断完善，这种养老保障格局将受到严峻挑战。
随着家庭规模的小型化、家庭结构的核心化、居住代际分离倾向的出现，越来越多家庭的养老功能出现弱化，老年人照料需求的满足将越来越多地求助于社会的支持和帮助。我国人多地少，农民承包的土地数量有限，农业的比较收益低，土地承载负担重。土地承包制也使农民丧失了集体的福利保障。
（三）农村城市化进程加快的必然要求
城市化是指人类生产和生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，它不是简单的城乡人口结构的转化，是传统劳动方式、生活方式向现代劳动与生活方式的转化。
城乡差距大使大量农村剩余劳动力流向城市，促进了城市化的进程。农民工作为城市化进程中的特殊群体，养老方面基本处于空白。
四、改进和完善我国农村社会养老保险制度的对策
（一）提高认识、转变观念是建立新农保的前提
一是要从战略的高度和长远的眼光谋划新农保，提高对农村养老问题重要性的认识。各级政府应当对农村养老问题有一个正确的认识，决不能将养老仍然看成是一家一户自己的事情。老龄化是大势所趋，势不可挡，家庭养老势单力薄，难以为继。如何防止农村老年人陷入贫困，我们必须对此有应足够清醒的认识。
二是从农村人口的实际情况出发，改变传统养老观念，适应新条件下养老机制的转变。随着工业化和城市化进程的加快，养老模式正在发生变化，养老观念需要随之转变。引导农民改变“养儿防老”传统观念，树立靠“社会养老”、“自身养老”的意识。
（二）完善我国农村社会养老保险法律制度
1、有利于提高农业效率，促进“三农问题”的解决
家庭联产承包制度已明显影响农业效率的提高，在这一制度下，由于土地使用权难以有效流转，大批进城务工人员不愿种地，但又不愿放弃承包权，使得一些种植能手又无法获得足够的土地，究其原因，就是整个农村社会社会保障制度的缺位。如果国家通过财政支持建立和完善农村社会保障制度，就有可能实现社会保障替代土地保障，有利于农村土地的流转，有助于农业增效，农民增收。
2、有利于启动农民消费需求，促进国民经济发展
