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公物警察权与治安警察权的竞合问题

刘建昆


城市管理领域相对集中行政处罚权，其本质即是城市公物警察权（公产保护警察权）的相对集中。探讨公物警察权与其他治安警察权的区别、竞合和衔接等问题，有十分重要的意义。

农民将麦粒摊晒在道路上。围绕这一行为，有两个问题：

一，毫无疑义，道路是典型的公物。晒麦子属于公物的利用行为，且超越了“道路用于通行”这一使用原则。那么，公物行政机关（公路管理者，或者城市管理者）基于公物管理权有权是否禁止其利用，并基于公物警察权给予处罚？

二，有驾驶经验的读者应该理解，在道路上晒粮，给路面造成实际的损失微乎其微，其危害是，给过往车辆行使增加了危险性（即便不是必然出现损害后果）。交通警察为了保障道路通行秩序和安全，是否有权直接取缔晒粮行为并给予行政处罚？

日本的资料

日本行政法学界对于所谓“公务管理权”“ 公物警察权”之间的关系尚未得出正确结论。大桥洋一在《公物法的日德比较研究》（人民大学出版社《行政法学的结构性变迁》）中承认公物管理权与公物警察权“两者的关系往往并不明确，所以其理论性阐述也不是太充分”。“田中二郎博士仅限于以抽象的形式对两方面的相互尊重做了说明，而元龙之助博士则将这一基本问题的阐明作为此后的研究课题。因此，不得不说，虽然这在日本属于基本的概念，但是管理权与警察权之间的关系仍就属于没有得到解决的课题。”

如果排除翻译中用语的误差，我想，以大桥洋一为代表的日本行政法学界没有弄清一个前提性问题：交通警察拥有的管理交通秩序，保障交通安全的职权，并非公物警察权，而是另外一种警察权姑且称之为“安全警察权”，反而被他称作“公物管理权”的权力，才是真正的“公物警察权”，由于两者目的对象有一定的重叠性，法律规定也往往重叠，相关违法行为也就容易造成竞合。对于两种权力的分配情况的研究，有赖于参考实定法，但是由于立法者不一定对两者有明确的认识，单纯解释实定法，也未必能够得出正确的结论。

梁凤云撰写《一般行政法原理》中《公物管理关系与治安关系的联系与区别》时，由于“鉴于法理应确立的概念、原则在我国尚无完备的实定法依据，故以日本法律为例”，结果出现了同样的混淆，所以其用语和分析基本上都是错误的。

德国的资料

商务印书馆沃尔夫等著作《行政法》（第二卷）认为，行政机关应当随时监督建设义务人，保护义务人和使用义务人履行其义务。但是德国联邦和各州的实定法将道路这一公物的管理权分配给“道路监督机关”“道路建设负担主体机关”（即养护者）“道路建设机关”“治安机关”。

而“交警没有独立的（公物）事务管辖权，其任务主要是道路交通的监管，根据州警察法的规定，在主管行政机关到场之前，交警可以采取即时措施。”

正确的答案

其实，王名扬先生在其名著《法国行政法》中，早已给出正确的答案。337页《公产保护的违警处罚》“公产保护具有警察权力”，“可以使用警察手段。就是说可以制定预防性的规则，并在规则违反时科以惩罚作为制裁。”“在同一公产上面，可能同时存在公产保护警察权和一般治安警察权两种权力。例如在公共道路上，有保持道路完整的公产保护规则，也有维持交通安全的一般治安规则，这两种警察使用的手段相同。”

湖南省怀化市人民政府办公室


怀化市人民政府办公室关于印发《怀化市城市生活垃圾处理费征收管理办法》的通知

怀政办发〔2009〕29号


各县（市、区）人民政府，市直机关各单位：
《怀化市城市生活垃圾处理费征收管理办法》已经2009年4月17日第三届市人民政府第十七次常务会议通过，现印发给你们，请遵照执行。

　　二○○九年五月二十七日　

　　　


怀化市城市生活垃圾处理费征收管理办法


第一条 为规范城市生活垃圾处理收费行为，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和国家计委、财政部、建设部、国家环保总局《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》（计价格〔2002〕872号）、《湖南省人民政府转发国家计委等单位关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》（湘政发〔2002〕34号）精神，结合我市实际，制定本办法。
第二条 按照城市生活垃圾处理费由国家、单位、个人共同负担和“谁产生谁付费”的原则，全面实行城市生活垃圾处理收费制度。
第三条 市本级城市规划区范围内所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位、部队、社会团体、个体经营者、城市居民、城市暂住人口、居住在城区内的村民以及单位和个人的交通运输工具等，均应按规定缴纳生活垃圾处理费。
第四条 城市生活垃圾是指城市人口在日常生活中产生或为城市日常生活提供服务活动产生的固体废物。
第五条 城区各单位应修建垃圾屋或自备垃圾容器，所产生的生活垃圾由环卫部门定时收集、清运、处理；临街门店及住户的生活垃圾应倒入环卫部门指定的垃圾容器内，由环卫部门定时收集、清运和处理。
第六条 公安、交通、财政、物价、工商、国土、建设、环保、卫生、教育、农机、税务、商务、交警、规划、供水、电力、广电等有关部门，应当积极协助和支持城市生活垃圾处理费征收工作，确保城市生活垃圾处理费征收到位。
第七条 市公用事业管理局是城市生活垃圾处理费征收主管部门。市环境卫生管理处负责城市生活垃圾处理费的征收管理工作，收费方式可采取直接征收和委托征收。除直接征收的外，市环卫处可采取以下委托代收方式：
（一）市本级、鹤城区、中方县财政拨款的机关、事业单位、社会团体等，其单位及其干部职工个人应缴纳的分别由市、区、县财政局代收；
（二）屠宰场（点）和市商务局管理的市场由市商务局代收；
（三）各种机动车辆由市交警部门代收；
（四）基建工程产生的生活垃圾由市建设局代收，其中怀化经济开发区的建设工程由怀化经济开发区代收；
（五）广州铁路集团驻怀办事处职工应缴纳的，由广州铁路集团驻怀办事处供水部门代收。广州铁路集团驻怀办事处供水部门供水的有关单位和住户应缴纳的，由广州铁路集团驻怀办事处供水部门代收；
（六）上述以外，属于广电收视费住户应当缴纳的，由市广电部门代收。
第八条 开征城市生活垃圾处理费后，环卫有偿服务费和街道办事处、怀化经济开发区等单位收取的卫生费一律取消。
第九条 城市生活垃圾处理费的具体征收标准由市物价部门会同市公用事业管理部门制定，报市人民政府批准执行。
第十条 城市生活垃圾处理费应按规定标准征收，不得擅自减免和提高收费标准。
第十一条 对烈属、五保户、孤寡老人免征城市生活垃圾处理费，对社会救济的困难家庭凭市民政或劳动保障部门的有效证件减半征收。
第十二条 城市生活垃圾处理费实行财政专户管理，专项用于城市生活垃圾收集、运输和处置及环卫设备的购置和垃圾处理设施的建设等。征收单位和代征单位可以从收取的城市生活垃圾处理费总额中提取一定比例的手续费。
第十三条 对单位和个人未按规定缴纳城市生活垃圾处理费的，由市公用事业管理局责令限期改正，逾期不改正的，对单位可处应交城市生活垃圾处理费3倍以下且不超过3万元的罚款，对个人可处应交城市生活垃圾处理费3倍以下且不超过1000元的罚款。
第十四条 截留、坐支、挪用城市生活垃圾处理费的，由有关部门按有关规定追究单位主要负责人和直接责任人的责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第十五条 当事人对市公用事业管理局作出的具体行政行为不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。逾期不申请复议、不起诉又不执行的，由作出具体行政行为的单位依法申请人民法院强制执行。
第十六条 本办法自发布之日起施行。