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海南省实施《中华人民共和国道路交通管理条例》办法 (修正)

作者:法律资料网 时间:2024-06-25 14:46:29  浏览:9722   来源:法律资料网
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海南省实施《中华人民共和国道路交通管理条例》办法 (修正)

海南省人民政府


海南省实施《中华人民共和国道路交通管理条例》办法 (修正)



第一章 总则

第一条 为了贯彻实施《中华人民共和国道路交通管理条例》(以下简称《条例》),根据《条例》的有关规定,结合本省实际,制定本办法。
第二条 凡在我省道路上通行或者进行与交通活动有关的车辆、人员,都必须遵守《条例》和本办法。
第三条 各级人民政府要加强对交通安全工作的领导,各部门各单位及其机动车联户(个体),必须建立健全交通安全责任制,积极维护交通秩序。
第四条 本办法由各级公安机关负责施行。

第二章 交通标志与交通标线

第五条 道路主管部门必须按国家标准设置交通标志、标线,并保持其完好、清晰。损坏、残旧的,应当及时修复、翻新。
第六条 由厂矿、企业等单位修建通行社会车辆的专用道路,必须按照国家标准设置交通标志、标线及其他安全设施。

第三章 车辆

第七条 方向盘设置于车辆驾驶室右侧的机动车不再核发号牌与行驶证。
第八条 车辆号牌必须按下列规定安装:
(一)机动车前后号牌安装在该车出厂时设置的号牌位置上,未设号牌位置的应当安装在该车体前后明显位置上;
(二)纸质号牌粘贴在车辆驾驶室挡风玻璃的明显位置上,无挡风玻璃的车辆必须随车携带;

(三)试车号牌悬挂在车体前后明显位置上;
(四)自行车、三轮车、残疾人专用车的号牌安装在后挡泥板或车体后端中间明显位置上。
第九条 本省的货运汽车、挂车、后三轮机动车的后车厢栏板必须漆喷本车号的放大号;因装载或者其他原因不易看见后车厢栏板放大号的,必须设有临时放大号。
第十条 本省的客货运机动车(机关、团体、企事业单位的小客车私人自用的小轿车和无车门的车辆除外)必须在驾驶室左右车门漆喷单位、个体或者联户名称以及核定的载质量或载人数。
第十一条 大型货运汽车、挂车两侧的前后轴之间,机动车与挂车之间必须按规定安装防护网。
第十二条 机动车驾驶室内以及挡风玻璃上不准摆挂或者粘贴影响司机操作或者妨碍视线的物品。
第十三条 二轮摩托车、轻便摩托车不准拼装为客货三轮机动车。
第十四条 拖拉机不准改轮调速。
第十五条 本省的轿车类出租不准挂窗帘;车顶须安装有"出租(TAXI)"字样的夜间能发光的明显标志。
第十六条 机动车离开现籍车辆管理机关辖区,到外地驻点超过三个月(包括外省到本省),必须到本省所属辖区车辆管理机关办理登记手续。
第十七条 机动车移动必须按时(省内一个月,外省三个月)向有关车辆管理机关办理手续。
第十八条 购买非机动车的,必须在购车后一个月内到车辆管理机关办理牌证手续,并按规定期限接受检验签证。

第四章 车辆驾驶员

第十九条 机动车驾驶员必须遵守下列规定:
(一)符合安全驾驶操作规程;
(二)不准赤足、赤背驾驶车辆;
(三)服用镇静、兴奋、麻醉等药物后,不准驾驶车辆;
(四)不准戴耳机驾驶车辆。
第二十条 试车员、载人的货运汽车驾驶员以及载运危险品的车辆驾驶员,必须有三年以上安全驾驶经历。
第二十一条 教练员和学习驾驶员,必须按车辆管理机关核定的单位、教练车型进行教练;驾驶室只准乘坐教练员和学习驾驶员;车厢内只准乘坐核定的学习驾驶员。
第二十二条 实习驾驶员必须遵守下列规定:
(一)不准驾驶牵引其他车辆和被其他车辆牵引的汽车;
(二)货运汽车实习驾驶员不准驾驶载质量八吨(含八吨)以上的货运汽车;
(三)小型汽车实习驾驶员不准驾驶小型客车载客营运。
第二十三条 机动车驾驶员离开现籍车辆管理机关辖区范围,到外地驻点驾驶车辆超过三个月(包括外省到本省)的,必须到本省所辖地车辆管理机关办理登记手续。
第二十四条 机动车驾驶员移动须按时(省内一个月,外省三个月)到有关车辆管理机关办理手续。

第五章 车辆装载

第二十五条 机动车载运易爆、易燃、放射性和剧毒等危险物品时,必须遵守有关规定,并经公安机关批准;危险物品上不准坐人,车辆应当悬挂危险品标志,按指定路线、时间和规定时速行驶。
第二十六条 二轮摩托车驾驶座位前不准载人,后座乘员必须正面骑坐。
第二十七条 手扶拖拉机驾驶员座位两侧不准坐人。
第二十八条 经车辆管理机关核准附载押运、装卸人员的机动车,载运货物超出车厢栏板的,应当留出安全乘坐位置。

第六章 车辆行驶

第二十九条 方向盘设置在驾驶室右侧,仅有左侧中门的载客机动车,不准在市(镇)街道上停车上下载客。
第三十条 在双方行驶的道路上,机动车在行驶中遇有行进方向交通阻塞时,必须在本向车道内靠右依次停车等候,不准钻行;在不妨碍对向来车通行的情形下,可以依次借道行驶。
第三十一条 驾驶自行车、三轮车须遵守下列规定:
(一)市、镇街道不准骑自行车带人(学龄前儿童一人除外),行经交叉路口须下车推行;
(二)不准在人行道上骑车;
(三)不准在机动车道路上学骑车;
(四)严禁在机动车临近时,争道抢行或横穿道路;
(五)按指定地点停放车辆。
第三十二条 机动车在道路上试车必须遵守下列规定:
(一)车辆前后必须悬挂试车号牌;
(二)按指定时间、路线行进;
(三)不准妨碍其他车辆行驶,禁止在对向来车或后车临近时使用紧急制动装置;
(四)不准乘坐无关人员和装载其他物品。
第三十三条 牵引车辆必须遵守下列规定:
(一)两车必须同向牵引;
(二)被牵引的车辆,除由正式驾驶员操作驾驶外,车上不准乘坐其他人员;
(三)载运危险物品的车辆不准牵引其他车辆或者被其他车辆牵引。
第三十四条 机动车在停车场以外的道路上临时停留必须遵守下列规定;
(一)车辆右轮外侧与道路右边缘距离,在市镇街道上不得大于三十厘米,在公路上不得大于六十厘米,对向停车,两车距离必须保持三十米之外;
(二)设有乘客上下站的路段,客车必须在站处停留;
(三)客运汽车在行驶中,遇乘客要求乘车时,必须在允许停车的路段停车,但不得妨碍其他车辆正常行驶。

第七章 行人和乘车人

第三十五条 无行为能力或者限制行为能力者在道路上行走,必须有人监护。
第三十六条 乘车人必须遵守下列规定:
(一)乘坐公共汽车、电车和长途汽车,必须听从司乘人员指挥;
(二)乘坐各种机动车,不准从车体左侧上下,下车后横过道路时,必须看清有无来车,确认安全后,方准通过;
(三)不准向车外行人或公共设施抛物、吐痰;
(四)机动车在行驶中,不准与驾驶员谈话、嬉闹或者进行其他妨碍其安全驾驶的行为;不准在驾驶室顶棚上乘坐或躺卧。

第八章 道路

第三十七条 为保证交通安全畅通,公安交通管理部门可以临时规定车辆、行人通行或者禁行,并有权变更、撤销原批准的占路作业事项。
第三十八条 除公安交通管理部门外,任何单位和个人不准扣留车辆号牌、驾驶证和行驶证。
第三十九条 不准任何人在道路上坐、躺、玩耍、打闹或者其他妨碍交通安全活动。
第四十条 道路维修养护用料,必须堆放在备料台上;没有备料台的,可以暂时堆放在距路边缘一点五米的范围内,但不准在道路两侧同时堆放,严禁在桥上、桥头、窄路、急弯处堆放。
第四十一条 在道路两侧砍伐树木、维护道路(含改建、扩建)、安装维修电杆、电缆和在道路上打开地下设施的井盖作业,施工单位必须在作业区域两端采取安全防护措施,夜间安装红色警告灯,白天设立明显标志;作业有碍车辆通行时,必须有专人指挥,并及时清理现场。
第四十二条 在道路附近进行爆破作业有碍交通安全畅通的,必须报经公安交通管理部门批准。
第四十三条 横跨道路的管线和一切设施,高度必须距路面五米以上。
第四十四条 在交通灯光信号前后各十米范围内的道路上,不准设置带有霓虹灯的广告牌。
第四十五条 道路临时停车场地由公安交通管理部门统一划定和管理。

第九章 处罚

第四十六条 违反道路交通管理规定的行为,除按《中华人民共和国治安管理处罚条例》和《条例》的规定处罚外,按本办法规定处罚。
第四十七条 机动车驾驶员有下列行为之一的,处五十元以下罚款:
(一)实习驾驶员单独驾驶汽车载客营运的;
(二)使用拖拉机载客营运的;
(三)不具备试车条件进行试车的;
(四)服用镇静、兴奋、麻醉等药物后驾驶车辆的;
(五)驾驶改轮调速拖拉机的;
(六)明知患有防碍安全行车的疾病或者疲劳而驾驶机动车的;
(七)驾驶汽车连续行驶三百五十公里(含三百五十公里)以上无其他驾驶员替换的。
第四十八条 自行车、非机动车三轮车安装机械动力装置的,处五十元以下罚款。
第四十九条 机动车教练员有下列行为之一的,处三十元以下罚款:
(一)教练员和学习驾驶员不按车辆管理机关核定单位和教练车型进行教练的;
(二)教练车上乘坐与教练无关人员的;
(三)教练车驾驶室内乘坐三人及三人以上的。
第五十条 机动车驾驶员有下列行为之一的,处十元以下罚款:
(一)驾驶轿车类出租车未设"出租(TAXI)"字样明显标志或者挂窗帘的;
(二)驾驶不按规定喷印单位名称(车主)、核定载质量、载人数和放大号等车辆的;
(三)赤足、赤背驾驶机动车的;
(四)机动车行驶中不及时关闭转向灯的;
(五)通过交叉路口遇有停止信号越线停车的;
(六)机动车号牌、车厢后栏板放大号不清楚的;
(七)驾驶机动车在人行道或非机动车道行驶(借道行驶的除外)或者停放的。
第五十一条 驾驶机动车有下列情形之一的,可以扣留车辆进行处理:
(一)驾驶员酒后驾车的:
(二)非驾驶员驾驶机动车的;
(三)学习驾驶员单独驾驶机动车的;
(四)驾驶机件不符合安全要求的车辆的;
(五)发生交通事故的;
(六)驾驶无牌照车辆的。
第五十二条 为统一道路交通管理,各市、县不再制定实施《条例》办法。
第五十三条 本办法海南省公安厅负责解释。
第五十四条 本办法自公布之日起施行。本省过去制定的有关交通管理规定,同时废止。


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上海市高等学校校(院)长试行工作条例

上海市人民政府


上海市高等学校校(院)长试行工作条例
上海市人民政府


(2001年1月9日发布的上海市人民政府令第95号将本文废止)


为使高等学校校(院)长真正做到有职有权有责,办好高等学校,根据《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》第五十条关于“高等学校的领导体制,是党委领导下的校长分工负责制”的有关规定,结合本市的实际情况,特制订本暂行工作条例。
一、高等学校的校(院)长,是国家或地方政府任命的学校行政负责人,对外代表学校,对内主持学校的经常工作。高等学校设副校(院)长若干人,协助校(院)长分工领导教学、科学研究、后勤等方面的工作。为了减少某些专家担任校(院)长的行政事务,根据工作的需要,可以设常务副
校(院)长,协助校(院)长处理日常工作。
二、校(院)长的职责:
(1)贯彻执行党和政府的教育方针、政策以及上级领导部门的指示和决定。
(2)就学校的事业发展规划和专业设置提出建议,经党委会讨论后报上级有关部门审批。领导制订教学、科学研究、师资培养、研究生工作、招生和毕业分配、外事、人事、体育、后勤、生产、设备、基建等项工作计划并组织实施。制订和修改全校性的规章制度。以上工作中的重大问?
庑杈澄崽致劬龆ā?
(3)主持制订学校年度预决算。在国家每年核拨的经费范围内,允许在具体科目中调剂使用。对不属于国家拨款的生产以及节约等项收入,可按规定比例数提成,并根据需要掌管使用。学校可按有关规定,利用可能条件为国家创汇并取得外汇分成。地方高等院校试行年度财务经费包干?
贫龋曛栈嗟木巡簧辖桑绦糇飨履甓仁褂谩?
(4)任免教研室、研究室、实验室正副主任。对行政科级干部的人选和讲师、相当讲师的职称可提出建议,经校党委批准后由校(院)长予以公布。对系主任、研究所所长、行政处级干部的人选,对提升教授副教授及相当教授副教授的职称提出建议,经校党委讨论后,报请上级领导机关?
笈T谘7段谟腥ǖ鞫彩σ韵碌囊滴窀刹恳约翱萍兑韵滦姓刹康墓ぷ鳌?
(5)主持拟定各专业教学大纲和科学研究项目,领导教材的编选等工作并组织实施。
(6)领导系主任、研究所所长、图书馆馆长和行政处室的工作,审查其工作计划,并督促检查计划的执行。
(7)研究国内外有关高等学校的先进经验及动态。根据教学和科研工作需要,提出聘请外籍专家来校讲学的建议。向国内高等院校和有关单位聘任兼职教师。按上级部门分配的任务,组织教师出国进修、讲学以及参加国际学术交流活动等。
(8)决定有关学校师生员工的生活福利、后勤保障、体育卫生以及学校内其他重大行政事项。
(9)要通过各项业务工作积极开展思想政治工作,把思想政治工作做到教学、科学研究业务领域中去,特别要发挥教师的作用,鼓励、动员全校师生员工以革命的精神,群策群力,同心同德,为完成学校的各项任务而奋斗。
三、校(院)长要定期召开有副校(院)长及有关处室负责人参加的办公会议,讨论、安排日常行政工作中的重大问题;召开有副校(院)长、系、所主任、有关处室负责人参加的校(院)务会议,讨论和处理教学、科研、行政工作中的重大问题。
四、校(院)长或副校(院)长要领导和主持学校的学术委员会,贯彻执行“百花齐放、百家争鸣”的方针,对学校的事业发展规划、教学计划、科学研究规划和研究生培养计划、提升教师职称等重大问题进行审议;审查、鉴定科学研究的成果;评议研究生的毕业论文、毕业设计;主持校
内学术讨论会;组织参加国内和国际学术交流活动等。
五、校(院)长要在学校党委领导下,依照民主集中制的原则,领导全校行政工作。要定期向师生员工代表大会作工作报告,认真听取对学校工作的批评、建议,自觉接受群众的监督。以校(院)长为首的学校行政领导要抓好学校的整顿和科学管理,按照教育规律办事,使各方面工作适应
教学为主,面向基层,走群众路线,改进工作作风和方法,以提高工作效率,提高教育质量和科研水平。



1980年1月4日
岳彩申 西南政法大学 教授





关键词: 民间融资/民间借贷/金融监管/立法建议
内容提要: 解决我国民间借贷问题的基本出路在于通过法律创新形成制度激励,引导金融资源优化配置。民间借贷立法应当采用自然演进与建构相结合、一般规范与分类规范相结合的多层次立法体系。在重点借鉴美国、英国、香港地区及我国古代相关立法经验的基础上,结合当前人民法院的司法实践和我国小额贷款公司的试点情况,应当尽快修改相关法律并制定专门性法律文件。民间借贷的专门立法应当只对那些以营利为目的且专门从事借贷业务的机构和个人的商事借贷行为进行规范,重点是对主体准入、放贷利率、经营区域、放贷人的资金来源等加以规范。


经过30多年的改革开放,中国正在从资本穷国变为资本大国,民间借贷规模和影响迅速扩大成为社会关注的焦点问题。2010年5月国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和2010年10月中共中央公布的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,都明确鼓励民间资本进入金融领域。在转变经济发展方式的背景下,迫切需要完善民间借贷的法律体系,保护民间资本所有者的正当权利,引导民间金融资源优化配置,提升经济发展的内生动力。本文尝试从立法的角度探讨相关争议,为民间借贷立法提供理论上的分析和对策性建议。

一、关于民间借贷规制的路径和模式

有关规制民间借贷的立法虽然讨论了很多年,但有两个基本问题一直没有解决:一是哪些民间借贷行为应纳入法律规制的范围,即法律规制民间借贷的边界如何确定;二是应当由哪些法律规制民间借贷,以及是否应当制定统一规范民间借贷的法律文本。前一个问题的核心是法律上如何确定规制民间借贷的范围,后一个问题的核心则是如何选择民间借贷的立法路径和模式。如何解决这两个问题,决定了民间借贷立法的基本思路、目标和体系。

(一)选择重点规制的路径

是否应当制定一个专门规范民间借贷的法律文件以及如何建立规范民间借贷的法律体系,理论上一直存在争议,立法上始终摇摆不定。解决这一争议的关键在于恰当区分民间借贷的种类和性质,再根据民间借贷的不同种类及特点选择相应的立法策略和规制路径。从法理上讲,民间借贷是放贷人让渡一定时间的资金使用权,到期后借款人还本付息的行为。也有学说认为货币一旦交付就转移了所有权转移,即所有与占有一致原则。[1]理论上对民间借贷的划分有多种方法,不以营利为目的有偿或无偿转让资金的行为应当认定为民事行为,一般公众在生活中发生的民间借贷多属民事行为。但以收取利息为目的的货币流通则具有资金融通的功能,具有了商事行为的性质。如果某一自然人、法人(银行业等金融机构因有专门法律规定不在此讨论)或非法人组织将发放贷款作为一种经营活动时,则具有营利性和反复性,应属商事行为。民间借贷行为性质的这种多重性不仅决定了相关立法的多层次性和复杂性,而且也成为选择规制路径的基本依据。

从金融制度变迁规律看,我国民间借贷目前处于从市场化显性信用阶段向规范化合法信用阶段转变的过程中,但并不是所有的民间信用形式都能够或适合纳入法律体系加以规制,一些地区的小规模民间借贷组织更适合以民间形式存在,以满足不同人群的融资需要。[2]从立法设计的角度看,对于民间借贷行为,建立全面规制的法律体系不但比较困难,也没有多大必要,世界范围内的这种立法范例迄今极为少见。因此,规制民间借贷的立法不宜选择全面规制的路径,而应当采取重点规制的路径,即只需要在多样的民间借贷中确定某些重要的方面加以规制即可。根据这样的思路,规范民间借贷的立法体系应当是一般性规制与专门性规制相结合的多层次立法体系。在多层次的立法体系下,根据借贷行为、借贷主体及借贷目的等不同因素,采用由普通法律、相关主体法律及专门的民间借贷法律进行分别规制的模式。根据我国金融市场的结构和法制现状,规范民间借贷的专门立法应当重点规制那些以营利为目的并专门从事借贷业务的机构和个人所进行的商事性借贷,主要包括对借贷主体的准入、借贷利率、借贷地域等加以规范。对于一般性的民间借贷即那些非专门性的私人借贷,因其通常只涉及借贷双方的权利义务,不会对其它人的利益产生影响,由民法通则、合同法等普通民事法律加以规范即可,无需引入过多的国家干预,也不需要再制定专门的法律加以规定。

(二)采用分类规制的模式

对于以营利为目的并专门从事借贷业务的机构和个人的借贷行为,不宜采用由一部法律进行全面规制的模式,而应当区别不同情况采用分类规制的立法安排:(1)对于私募基金,因其与一般直接融资不同,主要投资领域为证券市场中的股票和债券,而不是直接投向实体经济或解决人们的生活所需,故应将其纳入资本市场法制体系加以规制;[3](2)对于间接融资中具有合作金融性质的合作基金会与金融服务社等,其性质和功能定位于民间的互助,应通过制定专门的合作金融方面的法律制度加以规范,如银监会制定的《农村资金互助社管理暂行规定》等。随着城乡统筹的发展和城乡经济社会一体化的推进,有关合作金融的立法应当扩大调整范围;(3)对地下银行(私人钱庄),因其脱离了法律的控制可能会积累很高的风险,故应设定合理的准入条件,将其纳入银行类金融机构体系,实施正式和有效的监管。银监会出台《村镇银行管理暂行规定》大致就是这样的路径;(4)对于专门从事贷款业务而不吸纳存款的金融机构,如财务公司、贷款公司等,应根据其性质不同,由专门的法律制度加以规范,如银监会颁布的《企业集团财务公司管理办法》、《贷款公司管理暂行规定》等。

上述四种民间借贷因具有特殊的法律性质,由相关主体法进行规范更为适当,专门的民间借贷立法不宜规定这些主体的借贷行为。按照分类规制的方式,规范民间借贷的法律规范体系应包括三个部分:(1)民法通则、合同法等普通民事法律,规范非专门性的私人借贷行为;(2)相关主体法,规范特殊的民间借贷机构的借贷行为;(3)专门的民间借贷法,规定以营利为目的并专门从事借贷业务的机构和个人的借贷行为。本文所讨论的民间借贷立法问题主要是针对第三个部分。

在民间借贷立法中,以营利性为标准将民间借贷划分为民事性民间借贷和商事性民间借贷,是设计和检讨我国民间借贷立法科学性的重要依据。我国现行法律对于民事意义上的民间借贷,无论其是否有偿,在不违反四倍基准利率限制的条件下,都予以保护。对于具有商事性质的民间借贷,如果没有经法定机关核准并登记,则归入非法金融行为(如《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第4条规定的非法金融业务)。由此观之,我国现行法律排斥和压制的是未经批准的商事性民间借贷。无论放贷主体是自然人还是法人或其它组织,只有取得法定机关的批准才能获得商事性民间借贷的合法主体资格。总体上讲,我们赞成现行法律对民间借贷的这一限制,因为借贷是银行业中最为核心的业务,对于金融体系和整个国民经济体系的稳定有直接影响。截至2010年11月,银行总资产超过92万亿,[4]占整个金融业资产90%以上。银行业的收入绝大部分来自于贷款业务,为了维护金融体系的安全与稳定,保证中央银行货币政策的顺利实施,各国都对银行类金融机构的准入实施比较严格的监管。此外,公有制为主体的基本经济制度要求国有企业在涉及国计民生的重要领域占据主导地位,与借贷业务的任意民间化、商事化、扩大化存在冲突。因此,在中国目前的情况下,解除金融抑制无疑是民间借贷立法的方向,但确定适当的法律限制仍然应当作为立法的基本原则。

在区别民事性民间借贷与商事性民间借贷时还应当注意,有偿与营利是两个既相互联系而又相互区别的概念,不能仅因有偿而认定为营利性行为,后者需具备连续性和职业性特征。多数国家的法律规定,一般民事主体偶尔从事营利活动,不属于商事行为。美国纽约州的《放债人法》第340条明确规定,个人或企业偶尔在该州发放贷款不需要遵守该法“禁止无牌照经营”的规定。实践中,民间借贷日益趋向专业化,某些民事主体反复涉诉,以民事性民间借贷的形式规避监管,实际上是在从事《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第4条规定的非法金融业务。法律上如何对这种行为进行规制,应是民间借贷立法也必须解决的一个重点问题。

二、关于民间借贷主体的规制

既然不宜对民间借贷进行全面规制,那么,应当对哪些主体的借贷行为加以规制呢?同样是理论与实践中争议的焦点,也是立法中必须首先解决的一个难点。关于这一问题,以下两点最为关键。

(一)建立商事性借贷主体准入制度

在现行法律体系中,多个层次的法律规范涉及民间借贷主体的准入。在法律层面,《民法通则》第90条确立了民间借贷的合法性,但没有涉及民间借贷的主体问题。《合同法》第12章规定了借款合同的一般问题,第210条和211条分别规定了自然人之间借款合同的生效时间及借款利率。在行政法规层面,《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第4条规定:非法金融业务活动是指未经中国人民银行批准,擅自从事的下列活动:(1)非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款;(2)非经依法批准,以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资;(3)非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖;(4)中国人民银行认定的其它非法金融业务活动。在行政规章层面,《贷款通则》第61条规定企业之间不得违反国家规定办理借贷或变相借贷融资业务。在司法解释层面,最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》第121条、122条、123条、125条分别涉及“公民之间的借贷”、“公民之间生产经营性借贷的利率”、“公民之间的无息借款”。最高人民法院《关于如何确定公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》规定,公民与非金融企业(以下简称企业)之间的借贷属于民间借贷,只要双方当事人意思表示真实即可认定有效,但具有下列情形之一的,应当认定无效:(1)企业以借贷名义向职工非法集资;(2)企业以借贷名义非法向社会集资;(3)企业以借贷名义向社会公众发放贷款;(4)其它违反法律、行政法规的行为。2008年4月1日起施行的最高人民法院《民事案件案由规定》将借款合同纠纷按照借贷主体类型划分为四种:(1)金融借款合同纠纷;(2)同业拆借纠纷;(3)企业借贷纠纷;(4)民间借贷纠纷。2010年11月22日由最高人民法院发布了《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》,具体解释了非法吸收公众存款和集资诈骗罪的适用问题。

根据上述法律、法规、行政规章及最高人民法院的司法解释,合法的民间借贷是指自然人之间、自然人与法人之间以及自然人与其它组织之间的借贷。自然人之间的普通民事行为性质的借贷为法律所允许,但企业之间和带有经营性质的商事性民间借贷则一直受到法律的排斥。从民间借贷的作用及国外的立法经验来看,商事性民间借贷能够有效地克服国家信用的诸多弊端,其合理性与合法性应当获得法律的肯定。[5]从我国的现实来看,一方面金融机构网点分布不均,广大中西部地区的不少居民难以享受最起码的金融服务。据银监会统计,截至2009年6月末,全国仍有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点,分布在27个省(区、市),西部地区2367个,中部地区287个,东部地区291个。其中有708个乡镇没有任何金融服务,占金融机构空白乡镇总数的24%,分布在20个省(区、市)。[6]另一方面,现有的正规金融机构没有能力完全消化整个社会的融资需求,中小企业融资难、“三农”融资难一直困扰着我国经济社会的发展,商业性的民间借贷在农村借贷中占有20%以上的份额。[7]从国际范围内看,信贷机构是一个多层次的组织系统,完全靠正规金融机构、大银行难以覆盖全部融资需求,而且风险也过于集中。美国、英国、爱尔兰、南非、香港等国家和地区都建立了规范民间借贷的法律体系,从制度上促进非正规金融机构的发展,推进民间信用体系建设也应该成为我国现阶段金融市场建设的重要内容。[8]

为了满足经济社会发展的需要,2004年以来的中央七个“一号文件”都涉及“发展农村小额信贷和微型金融服务”的问题。2008年5月,人民银行、银监会联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《意见》),鼓励和指导各省积极开展小额贷款公司的试点工作。《意见》的出台是我国民间金融发展史上具有标志意义的事件,为商事性民间借贷的发展提供了契机。2007年10月人民银行起草的《放贷人条例(代拟稿)》(以下简称《条例》)报送国务院法制办,2009年列入国务院法制办的二档立法计划。《条例》在市场准入方面允许符合条件的个人注册后从事放贷业务,并规定符合条件的企业和个人都可开办借贷业务。2010年人民银行向国务院法制办报送的《贷款通则》修订稿扩大了借贷主体的范围,对于未经批准设立为放款人的非金融企业和个人,允许在限制总额、笔数和利息收入的前提下从事放贷行为,进一步放松了对民间借贷主体准入的管制。

综合《意见》和《条例》的有关规定及目前小额贷款公司的发展现状,笔者认为,可以从两个方面完善对商业性放贷人准入的规范:

一是通过确定注册资金的方式限定主体范围。由于放贷人“只贷不存”,作为经营货币的资金密集型行业,注册资本应当高于我国《公司法》对于普通公司的一般规定。《意见》规定有限责任公司类的小额贷款公司的注册资本不得低于500万元,股份有限公司类的小额贷款公司的注册资本不得低于1000万元,我们认为是合适的,高门槛可以过滤一些不合资格的放贷人进入这种风险行业,也为整个金融安全网的构建提供了屏障。尽管美国一些州对金融公司的准入资本门槛并不高,[9]如美国加州成立一般的金融公司最低注册资本为2.5万美元,但美国的市场体制和市场约束机制都比较成熟,这些公司必须接受更多的市场约束,日后才能够通过市场渠道融入资金放贷。当前,我国的市场制度尚不完善,通过注册资金适当限制民间借贷市场的准入范围是非常必要的。考虑到自然人在民间借贷领域的传统地位,参考有关国家立法现状,自然人作为放贷主体资格应当通过申请注册予以确定。自然人依法对外承担无限责任,可以不设资本金要求,但在考虑自然人作为民间借贷主体的准入资格时,应当同时考虑其退出机制及个人破产制度,并作为配套制度应早日纳入立法议程。如果缺乏个人破产制度,自然人作为民间商事性借贷的主体则无法切实承担无限责任,从而影响民间借贷制度的实施效果。

二是通过申请人资格审查方式限定主体范围。放贷人资格的审查应当重视对申请人和主要股东、高管人员的“软信息”审查。与一般工商企业不同,民间放贷行业极易与犯罪联系,如雇佣黑社会性质组织收债、洗钱、发放高利贷、强迫欺诈交易等等,因此必须在准入门槛上警惕那些不适格的主体(如有犯罪前科的申请者)进入民间借贷市场。在美国纽约州申请放贷人牌照需经历严格而复杂的“背景审查”程序,为此需要提交的资料多达11项,包括信贷历史记录、过去十年的民事诉讼和破产诉讼记录、犯罪记录(包括重罪、轻罪和违规)、教育经历、从业经历等等。此外,合伙人、股东、高管、董事等还需要通过提交指纹程序,审查有无犯罪记录。在我国香港地区申请放债人牌照,首先由警方调查申请人有没有黑社会背景,证实“身家清白”后才交法庭审理,但亦非由法官一人决定,而是由两名市民协同审查,经三人一致通过后才能发放牌照。我国民间借贷的专门立法应当重点规定这方面的程度和条件。