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刑罚的目的/楼杰科(译)

作者:法律资料网 时间:2024-07-13 12:20:46  浏览:9550   来源:法律资料网
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刑罚的目的

概述(楼杰科译)


我们为什么要惩罚?要求被告向被害人支付赔偿金为什么并不“够”呢?这些根本不是什么新问题;哲学家们为此争论了数千年。本章依据以建立的现代刑法来研究他们所作出的某些回答。两个通常的回答——功利主义和报复主义——将被研究,他们的回答要依据已经扩展了刑法范围的现代立法成果内的案例来评论。
刑罚的定义
在一般的讨论中,我们常常用“刑罚”一词来等同于一人受到的痛苦和损失。因此,如果A在狩猎时轻率地杀死了他的爱子,那么我们可能不喜欢起诉他有罪,因为“他受到的惩罚已足够。”但是,“刑罚”一词的用法在刑法上即不合适也不正确(并且在哲学上也是如此)。刑罚是国家对违反刑法的人有目的地造成痛苦。
因此,当Carol大意地伤害了Alice,要求Carol赔偿Alice时,虽然使Carol有所失,但这不是刑罚。相反,刑罚意味着谴责、非难作为选择者的犯罪者。
在刑事制度中,人们经常说个人被害人不是重点,国家才是被害人。因而,赔偿Alice,不是赔偿犯罪行为的被害人,国家。相反,国家惩罚罪犯——有目的地使其不舒服——因为她违反了刑法。事实上,没要求个人“被害人”。想想法律惩罚受贿,偷税,或吸毒吧。

刑罚的目的
如我们在第1章中所见的,从前刑法和侵权行为法合于同一程序。即使如今多数构成犯罪的行为也构成侵权行为。因此,如果Charlie有目的地用棒球棍打Doug,那么Charlie将不得不因殴打的侵权行为造成的伤害向Doug支付赔偿金。那么我们为什么还要在刑事上惩罚Charlie呢?刑事惩罚增加了法律制度的什么目的呢?
传统上,对这一问题有两个不同的回答。有人认为刑罚有若干功利主义的结果,诸如(a)阻止一个可能正想实施犯罪的人,(b)使那些释放后可能犯其他严重暴力罪的人没有能力犯罪,或者(c)矫正那些已经实施犯罪的人。刑事惩罚的另一解释(报复主义),认为犯罪者实施不道德的行为并且必须受到惩罚以弥补不道德行为。
这两个刑罚的基本哲学理论已冲突了数世纪。每一种都有强有力的支持者,但每一种都有重大缺陷;支持者选此而不是彼,更多的是出于单纯的信仰,而不是证明。

功利主义
刑罚功利主义解释的基本前设是刑罚本身就是一项恶,因为它故意对人造成伤害。因此,我们只有在刑罚实现某些“善”时才可以伤害罪犯。不同社会中有助于守法的“合理理由”——主要是减少犯罪——被说成是惩罚罪犯的结果。
威慑
威慑理论假设惩罚罪犯可以在两方面减少犯罪:(1)D(被告)可以决定不再犯罪或者(2)其他企图犯罪的并且知道刑罚的人决定不犯罪。第一个是特殊威慑,第二个是一般威慑。
特殊威慑和一般威慑的基础都是刑法可以用足够严厉的刑罚阻止潜在的D犯罪。可能的痛苦必须超过D认为犯罪可带来的快乐。前提是罪犯会衡量快乐与痛苦;事实上,Jeremy Bentham,功利主义的创始人,将此称为“幸福微积分”。如其所言:“每个人都会权衡重要的问题。”
在日常生活中我们都经历着威慑。当我们企图超速时,我们可能考虑被抓的可能性,以及被抓后可能受到的惩罚。如果Joan因担心罚款而从不超速,那么这就是一般威慑。如果,在Bob决定超速时,看见警车就不超速了,那就是特殊威慑。
但是,在一种情况中起作用可能在另一种情况中没有效果。有太多的变化所以不能精确地衡量刑罚的实际威慑效果。例如,就算立法机关加重入室盗窃罪的刑罚,并且此后入室盗窃罪的发生率下降(假定我们相对地确信这一点),仍旧很难证明刑罚的加重导致发生率的下降。毕竟,所有的入室盗窃犯可能都已被囚禁,或者(如果失业与犯罪有关)失业率可能急剧下降,使更少的人“转向”犯罪。在检验该课题的所有研究后,国家科学院的国家研究理事会得出结论我们“还不能肯定有证据显示有关威慑的积极结论。”
威慑有效必须要求D知道可能的刑罚。但是,社会成员如何知道他们违反刑法后可能受到的刑罚尚不明确。显然,很少有人去看法规汇编来了解可能的刑罚。多数人可能仅凭经验知道犯罪是“恶”,并且有些犯罪要比其他一些犯罪“更恶”。我们也感到“更恶”的犯罪要比其他犯罪受到更严重的惩罚。
威慑理论不仅要求D知道刑法的威胁,还要求D精确地知道。因此,如果刑法规定五年徒刑,但D认为仅是三年,那么威慑效果要比应该的小。(另一方面,如果他认为刑罚是十年,那么威慑效果要比应该的大。)
有关告知的更加复杂的说法是假定“目标”群体更可能实施特定的犯罪。结果,确保该群体知道威胁要比确保一般公众知道更加重要。因此,例如,为防止侵占,我们可能要确保银行的出纳员或其他受托保管巨额资金的人不断清晰地想到侵占罪的刑罚。
除公开外,刑罚威胁必须是必定的。这进一步要求有两个前提:(1)D认为他会被抓;(2)D认为,如果被抓,他就受到与威胁一样的刑罚。
多数犯罪学家认为抓住的确定性,即使刑罚很小,也要比严厉的刑罚更能阻止犯罪。不幸地是,理论和实践都破坏了两个希望:目前FBI的统计表明警察只对少数罪案“破案”(认为他们找到了罪犯)。例如,1998年警察对69%的谋杀案,59%的强奸案“破案”,而盗窃—偷盗案只有19%,抢劫案28%,入室盗窃案14%。
此外,每个罪犯,即使他知道被抓率“通常”很高,还是相信自己足够聪明从而可以避免被抓。如果不是这样,他就不会实施犯罪。Bentham(边沁)的“幸福微积分”要求被告接受被抓的可能性,但实际上多数被告并不接受。实际上,威慑理论的批评者指出虽然公开处置扒手,但许多钱包还是在公共场所被偷,由此认为扒手不希望被抓(因为,如果被抓,严厉的刑罚是必然的。)
即使被告被抓,这些FBI的资料显示多数人被起诉和被判之罪要轻于他们被“破案”之罪。假定警察目前的破案率是准确的,那么这就意味着许多实际上犯A罪的人只受到较轻之罪B的刑罚;除非B罪的刑罚与A罪(几乎)一样严厉,否则A罪的刑罚就无关紧要。因此,诸如审前转变,辩诉交易,假释提前释放等实践,都削弱了刑罚的威慑效果。最可能逃避A罪刑罚的人是那些知道如何操纵“机器”的人的事实更加恶化了现实。荒谬地是,惯犯比初犯更可能获得较轻的量刑。
威慑理论要求被告实际“计算”可能的痛苦和犯罪带来的快乐以及可能的刑罚。但是,该理论的批评者认为许多犯罪不是可计算的犯罪。当然,目前的分析认为威慑理论最可适用于白领犯罪,白领犯罪经常经过长期计划,随后经过长期实施,而“街头犯罪”,诸如抢劫,入室盗窃,较少适用威慑微积分。况且目前多数犯罪集中于街头犯罪而不是白领犯罪。
最后,虽然证据很少,但若干研究已经得出结论同事压力以及地位与友谊的丧失对潜在的罪犯的阻止效果要超过刑事惩罚的威慑效果。
这些批评并不必然证明威慑模式无效。最可能地是,刑事惩罚实现“一般预防”以及在我们成长时“教导”我们刑法的威胁及其道德性。
注意是刑罚威胁,而不是实际的刑罚,产生威慑。依据功利主义理论,如果可能的刑罚没有实际惩罚但达到了同样的威慑效果是可能的,那么刑罚本身就是不必要的。因此,如果Wing教授因差劲的授课使她的学生认为她水平很低——即使她不做——也可以在课堂上获得更好的参与。如果Ezekial表演的很差,Wing教授只可能必须在她的课堂笔记中他注明拙劣的表演以便增加准备。

剥夺犯罪能力
功利主义对我们为什么要惩罚的第二种解释是那些实施犯罪行为的人否定了重要的社会规范,由此表明他们希望将来继续这样做。因此,为那些遵纪守法的人好,也必须阻止(剥夺犯罪能力)罪犯再犯罪。
剥夺犯罪能力者必须(1)平等地惩罚每个犯相同之罪的,或者(2)假定他们可以正确地分辨那些最可能再犯的人并且长期监禁他们。后一前提部分地解释了成立假释委员会的原因,假释委员会在理论上是由可以决定罪犯已经“得到教训”以及不再需要剥夺犯罪能力的专家所组成的。
剥夺犯罪能力的反对者提出了若干反对理由。第一个是,他们认为不可能精确地预见谁会再犯罪。因此,如果剥夺犯罪能力可以降低犯罪率,那么许多罪犯就必须高代价地被长期监禁。例如,假定统计数字表明10%的入室盗窃犯实际实施了80%的入室盗窃案。以100人为例,除非我们能够分辨10个高度可能的再犯者,否则我们就必须长期剥夺90个不会“严重”再犯者的犯罪能力。有人认为这个代价太高以致于在经济上和道德上无法支付。
剥夺犯罪能力的支持者反驳说在“可接受的”限制内预见到某些种类的再犯是可能的。而且,他们认为,如果过度预测,以及无需长期监禁某些罪犯,那么给他们造成的痛苦就超过了给那些被“不当”释放的十人的公认的无辜被害人造成的痛苦。
对剥夺犯罪能力理论的主要批评是它忽视了犯罪中的所谓的“替代”现象。许多犯罪活动具有“市场”动力。如果对违禁品(毒品,妓女,偷来的电视机)有需求,那么有人就会供给。因此,一个违禁品的供给者被定罪并且被剥夺犯罪能力,就会有另一个人来替代。虽然当Aloysius被监禁时可能确实没有在转角处兜售毒品,但需求仍可能未减少,所以其他人会继续。暴力犯罪,强奸,凶杀,或者抢劫等罪是否具有相同的模型更少清楚。有些犯罪学家认为如果这些犯罪有“市场”,那么在此意义上逮捕一个入室盗窃犯或抢劫犯只是扩大了未被逮捕者作案的可能性。如果真是这样,那么剥夺一个入室盗窃犯的犯罪能力不会降低该罪的总犯罪率。

矫正
1800年至1975年期间,美国的司法区可能受到第三种功利主义理论的主导,矫正论。这种理论认为如果给予正确的“治疗”,罪犯可以被“改造”成非罪犯。这种思想源自Quakers,他在美国革命(以及作为对所有重罪犯广泛使用死刑的对策)后的第一个十年内,参观了感化院,在那里罪犯通过看圣经成为“悔罪者”并且不再犯罪。
在矫正论统治时期,矫正采取过数个不同的模式。(大约)1800年至1870年犯罪被视为工业城市环境造成“社会”疾病。因此,许多监狱被建在远离城市的地方。1870年至1900年,犯罪被比作为“医学”疾病,正确的“治疗”可以治愈罪犯。假释委员会由最能发现被告是否痊愈的专家组成,它在罪犯不再需要治疗时释放罪犯。在随后的1900年至1940年浪潮中,犯罪被视为遗传的。许多州规定罪犯绝育来避免他们的后代犯罪。最后,1940年至1975年,犯罪主要被视为精神失常的症状;假释委员会增加了精神病学家,并且在监狱兴起了“行为矫正”。
每个模式都导致了刑事司法体制的其他变化。矫正论(与剥夺犯罪能力论一样)要求对每个罪犯依据“症状”判不定期刑,以及对不同人进行不同的治疗。同样地,法官要求有“判决前的报告书”,告诉他们被告的社会背景,需要矫正的可能性,以及矫正多长时间。事实上所有州采取了不定期刑。
对矫正论的批评者一般认为没有证据表明刑罚期间的“治疗”是有效的。也没有资料显示在监狱内受到治疗的人较小可能再犯罪。这种怀疑受到20世纪70年代中期的一篇划时代的文章的强有力支持,该文在评论有关该课题的数卷研究后,被人解释为得出了矫正“毫无效果”的结论。事实上,这不是该文的结论,就如作者此后承认的,但是那时,已经太晚了。“毫无效果”的结论已被全国的立法机关普遍接受。

经验主义的批评
每个功利主义的理论都声称通过威慑,剥夺犯罪能力,或者矫正来降低犯罪率。如上引用的矫正研究,当矫正的效果受到经验研究的质疑时,矫正论的合理性同样受到质疑。这可能是不公平的,因为有许多其他与该理论无关的变化因素影响着犯罪率(包括,例如,报案率)。而且,许多资料可能含有水分。例如,评论剥夺犯罪能力的效果常常依靠监狱同住者关注他们被抓前“实际”所犯罪行数的自我报告。因此有关降低犯罪率的主张使功利主义具有吸引力,同时也使它易受经验主义的责难。(报复主义,下面讨论,不受相同的批评,因为它明确否定任何具有现实效果的主张。)
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国家经济贸易委员会、国家经济体制改革委员会、劳动部关于印发《国有企业厂长(经理)奖惩办法》的通知

国家经贸委 等


国家经济贸易委员会、国家经济体制改革委员会、劳动部关于印发《国有企业厂长(经理)奖惩办法》的通知

1994年9月16日,国家经济贸易委员会、国家经济体制改革委员会、劳动部

各省、自治区、直辖市经贸委(经委、计经委)、体改委(办)、劳动厅(局),国务院各部委、各直属机构:
根据《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,我们制定了《国有企业厂长(经理)奖惩办法》。现印发你们,请遵照执行,并将执行中的经验和问题按系统分别报送。

附:国有企业厂长(经理)奖惩办法

第一章 总 则
第一条 为明确企业经营者责、权、利关系,强化国有企业厂长(经理)(以下简称厂长)的经营责任,完善对厂长的激励机制和约束机制,造就一支高素质的企业家队伍,根据《全民所有制工业企业转换经营机制条例》(以下简称《条例》),特制定本办法。
第二条 厂长对企业盈亏负有直接经营责任,应努力完成国家指定或者委托监管的机构提出的经营目标,在经营活动中自觉遵守国家的法律、法规。
第三条 对厂长奖惩应遵循以下原则:
(一)责、权、利相统一,按照赋予厂长责任的大小,进行考核和奖惩。
(二)先考核、后奖惩,建立完善的考核指标体系和制度,按照考核的结果进行奖惩。
(三)考核的重点是经营成果。
(四)精神鼓励与物质奖励相结合。
第四条 对厂长奖惩要及时并符合法定程序。

第二章 管 理
第五条 对厂长考核奖惩实行分级管理,分级负责。
第六条 国家经济贸易委员会会同有关部门制定国家考核奖惩厂长的有关法规政策,并督促、检查有关法规政策的实施。
国务院各有关部门(全国性总公司)根据本办法,结合实际情况制定对直属企业厂长的具体奖惩办法,并负责对直属企业厂长进行考核奖惩。
各省、自治区、直辖市经贸委(经委)会同有关部门根据本办法,结合实际情况制定对本地区企业厂长的具体奖惩办法,负责对厂长的考核奖惩工作或委托企业主管部门进行考核奖惩。
经国家批准的大型企业集团,由国务院有关经济部门按干部管理权限对厂长进行考核奖励。
依照《中华人民共和国公司法》改建或组建的公司,其厂长的考核奖惩按照《公司法》的有关规定执行。
第七条 负责奖惩工作的部门,在实施对厂长的奖惩前应事先征求企业党组织和工会的意见,再做出奖惩决定。企业党组织和工会也可向负责奖惩部门提出奖惩厂长的建议。

第三章 考 核
第八条 对厂长考核应包括以下内容:
(一)思想政治表现(职业道德、遵纪守法以及对党和国家重大决定的贯彻实施情况等)。
(二)经营成果。
(1)厂长任期目标责任制任务(或承包经营责任制及资产经营责任制,下同)完成情况;
(2)经济效益指标(企业实现利税、实现利润、资本金利润率、全员劳动生产率等);
(三)企业经营的国有资产保值增殖情况。
(四)《条例》对企业规定的经营责任和法律责任。
第九条 对亏损企业和公益性企业在考核第八条(二)、(三)款内容时,应把扭亏目标或完成公益性任务目标作为考核厂长的重点,实行目标经济责任制。
第十条 考核的具体方式由负责奖惩的机构自行确定,一般每年应结合企业财务决算对厂长进行一次定期考核。对厂长进行考核期间不得影响企业正常经营活动。
第十一条 考核厂长的人员应实行回避制度,不得收受企业及个人赠送的礼品、礼金。
第十二条 考核厂长经营成果,应进行全国或地区同行业间横向比较,并划分出不同档次。
第十三条 对厂长考核的情况应书面通知厂长本人或允许厂长查阅,负责奖惩的机构应按考核的实际结果对厂长进行奖惩。

第四章 奖 励
第十四条 对厂长奖励分为荣誉奖励和物质奖励。
荣誉奖励:授予优秀企业家、劳动模范等称号。
物质奖励:晋升工资、发给奖金。
荣誉奖励和物质奖励可分别施行,也可合并施行。奖励一般按任期制、承包制每年考核后进行,也可在任期、承包期满考核(或审计)后一次性奖励。
第十五条 授予厂长荣誉称号应该按国家有关规定程序进行。
第十六条 厂长工资性收入的水平暂按劳动部、原国家经贸办制定的《关于改进完善全民所有制企业经营者收入分配办法的意见》(劳薪字〔1992〕36号)执行。
第十七条 对其他厂级领导的奖励水平,可以参照上述原则,根据其责任和贡献大小,按照低于厂长奖励水平的原则合理确定。

第五章 处 罚
第十八条 对厂长的处罚分为行政处
行政处罚:降职、撤职、辞退或解聘;
经济处罚:停发奖金、降低工资;
构成违法犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。
行政处罚和经济处罚可分别施行,也可合并施行。处罚一般按任期制、承包制每年考核后进行,特殊情况下也可在任期、承包期满考核(或审计)后处罚。如发现厂长经营中有重大失误,并造成重大损失时,可随时给予处罚。
第十九条 对因经营管理不善、造成企业经营性亏损的厂长,由负责奖惩的部门视情节按一定比例降低工资。并可施行其他行政处罚。
对厂长施行经济处罚后的工资收入一般要能够保证其基本生活。
第二十条 厂长对处罚不服,可向负责考核奖惩机构的上级部门或监察部门提出申诉。
第二十一条 对其他厂级领导的处罚可参照本办法执行。

第六章 附 则
第二十二条 本办法由国家经济贸易委员会负责解释。
第二十三条 本办法自发布之日起施行。



新公共服务理论的超越与困惑

魏红亮


行政变革的理论中最为引人瞩目的新贵无疑是“新公共管理”(the New Public Management),相比教而言,它摒弃了传统政治理论的观察视角,而是从市场和经济学的角度重塑了许多行政的理念和价值,从而建立了一整套全新的行政发展架构。同时,必须注意到的是,以丹哈特夫妇为代表的另一些学者针对新公共管理的理论提出了自己不同的看法,并倡导“服务而非掌舵”的新公共服务理论(the New Public Service),他们的观点在我们的服务行政研究中具有值得重视的巨大意义。
一、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃
  1、新公共管理理论的缺陷。新公共管理理论的产生,为政府改革注入了新鲜血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的“经济人”假设,政府相似于市场经济条件下的企业组织,政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。因此,其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门,强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。一时间,“企业化政府”、“市场为本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官员使用率极高的流行词语。然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应该涵盖的基本理念。而且新公共管理过分强调市场机制的作用,过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提公共服务,往往会而且在实践中公共部门与私营部门的差别,从而产生伦理上和责任上的问题。另外,在市场化过程中也出现了一些不尽人意的腐败现象。这一切,导致公平与公正问题的凸显。
新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨,而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场,政府则专心做好掌舵的工作。丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题:“当我们急于掌舵时,我们是否正在淡忘谁拥有这条船?”从掌控和驾驭社会的角度讲,政府过去已经做了很多,也的确发挥过积极的意义。但是对于现代社会,这种单极化的掌控结构是否还合理呢?现代社会更多意义上是一个多元化的结构,即便在公共行政领域它更多的也要体现出公民的主体性。其实公民才是一个多重的角色,他们既是公共财政的主要供给者,也是公共服务的接受者,同时也是各种生活的参与者和公共利益实现的监督者。归根到底,作为最终的授权者,他们甚至可以通过新契约的形式向民间公共组织授权,而非单独指向政府,这样就使得掌舵者的地位受到了挑战。从这个意义上讲,未来政府在许多时候的角色将不再是主导型的,只是一个非常重要的参与者,至于划桨手也不仅仅是市场这一单一结构能够完全提供的,需要有更为多元的参与力量来重构体系。
2、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上,一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式,他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面:1.服务而非掌舵;2.公共利益是目标而非副产品;3.战略地思考,民主地行动;4.服务于公民而不是顾客;5.责任并不是单一的;6.重视人而不止是生产率;7.超越企业家身份,重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价,“在传统公共管理与新公共管理之后,出现新公共服务运动,并非偶然,故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何,有一点似乎可以肯定和不容忽视,即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”
与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在: (1) 新公共服务呼吁维护公共利益,“ 当公民能够根据公共利益去行动时,社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来,并转变成一种美德和完整的存在,向社会奉献的过程最终使个人变得完整”,这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。(2) 新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为,政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的, “公民具有一种公共事务的知识,一种归属感,一种对整体的关切,一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行,就一定能获得成功。(3) 新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化,政府不再是处于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到,公共项目和公共资源并不属于他们自己,作为负责任的参与者,而不是企业家,他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者” ,将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
3、新公共服务理论需要发展和实践。新公共管理努力实现的是对一系列公共管理困境的救治,现实的问题使得关注效率的工具理性成为必要,相应的它对于追求何种最终价值却少有兴趣,也就缺乏探讨紧迫性的认知。作为一种变革和救治的视角,我们对于新公共管理的理念和方案予以很多的赞成与肯定,但是这样一种理论进步更多的是建立在技术和工具的层面,也就是我们所说的具有形式偏好性。而新公共服务则试图将管理的视角逐渐切换到对管理乃至社会发展根本价值的关注上来。资于往事,鉴于现实,我们需要在一个改革的进程中必须在二者理念中寻找一个新的平衡点。
尽管丹哈特夫妇在提供的多个项目的比较后发现,二者似乎存在着太大的差别,但是如果从动态发展的角度,形式和价值事实上必然有相契合的肌理。就如同我们认为即使在公共管理“主体缺位”时期,它也正走在根本价值的漫长回归之路上,并不能因为当时的理念多么浅显而否认那曾是形式与价值耦合的一个历史进程。新公共服务高举价值追求的大旗一方面确实很具有吸引力,另一方面也存在很多困惑,在实践上并不能与新公共管理并驾齐驱。  
二、新公共服务理论的困惑
  公共行政转向倡导服务的价值和实质的正义,需要致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。这样一种理论推定的首要问题“是否可能”或者说“是否具有操作性”将如何来界定呢?事实上,通过分析,我发现有四个困惑必须予以解决才能回答其现实性。
  第一,公民何以理性?以公民为本就意味着公共行政必须满足公民的需求并为不断发展的需求提供服务升级的义务。那么,公民的理性就显得非常必要了,这种理性包含三个层面的意思:
  1.公民是否准确的知道自己的需求?公民其实往往最注重基础的需求,而对于可能的或者高层次的需求缺乏认知,这主要是因为需求环境、需求阶段以及需求人群的差异造成的。譬如,生活在城市的人向往乡村田园的环境,而农村居民会觉得现代化的都市生活更好,这种需求的“围城”困境并不意味着绝对的需要,而是阶段性的比较和补差心理。所以公民的需求总是表达不充分或者时效多变的,寻求一种明确的认知似乎目前还不可能。
  2.公民是否能够充分地表达自己的需求?即使公民完全知道自己的需求,那他们能清楚无误地传递给供给方吗?答案是否定的。公民的表达取决于三个因素:a.公民表达的能力,这一点是因人而异的,最好的表达能力者能否最清楚的表达尚有疑问,何况千差万别的公民群体。b.公民的表达意愿,公民的表达意愿是受个体情绪影响很大的,不同心理素质和个性的人对表达的见解是不径相同的。c.表达的成本,这一点其实也很关键,如果公民感觉到对话的成本高于收益或者担心投入沉没的话就会放弃许多表达的机会。
  3.公民认为自己的需求得到满足了么?公民的评价体系同样体现出迥异性,即使是同等同质的服务对于不同的客体而言满足程度也是截然不同的,这种困境时常出现,使得服务方不知所措,也往往影响公平性和制度化。
  所以,就现实而言,差别的公民个体理性层次不同,作为全体考察时则更加具有不确定性,所以只能称之为有限理性的集合。
  第二,政府何以令人满意?作为服务供给者的身份,如何让公民满意是一个很大的难题。作为权力和权利主体的公民在接受服务的时候对于政府不能是感恩或者宽容的感情,他们通常应当思考这样几个问题:
  1.政府是全心全意为我们考虑的吗?政府的人员是由一般的公民担任的,他们具有双重的身份,一方面具有公民的需求,另一方面必须通过本职工作来实现政府的服务。这个特殊群体的集合是不是会带来政府的人格化以及利益集团化?他们考虑服务的基点还能保持公正吗?还有可能在冲突的区域依然保持价值的中立吗?以上的担心不是多虑的,既往的“经济人”假说事实上更加增添了这方面的不确定感。
  2.政府能提供尽可能多和好的服务吗?这个问题直接与服务的意愿和政府的能力有关:从意愿的角度,政府在获得充分的授权后,必须有兑现契约的实际行动和完善服务的创新精神,还必须保障能够落实到制度化的设计上而不是可有可无的随意性安排;从能力的角度,政府在具体的行政中应当表现出足够的驾驭本职的素质并且有令人信服的实践来进行经常性的校验;这个问题实质上还与政府对公民需求的认可有密切的关系,公民表达的所有需求得到了多大程度的回应、是否带来了未来服务升级的承诺和预期等都是现有较松散公民社会的结构所不能把握的。
  3.政府是值得信任和不可替代的吗?既然服务是公民对政府的根本定位,那么政府目前所发挥的功能都是不可替代的吗?在某一种公共产品的提供上,我们有理由相信这已经是最好的可能吗?现实中,多元的社会和多元的结构已经提供了选择的其它可能,政府如果不能证明它还有必要居于主导,就必须放弃过去获得的授权合同,主动退出,但是政府这种自觉的行动常常是缺乏压力和动力的。
所以,政府总是很难令人满意的,改革甚至重塑就成为经常性的工作。
  第三,政府和公民何以达成共同的核心价值?作为追求理念的“生产力”与“效率”、“民主”与“正义”、“安全”与“福利”等在社会认知上有着不同的理解和偏好,公民群体通常不可能达成一致的认识,政府在各个阶段也会有不同的解读。问题还在于作为被授权的服务主体——政府——在多大程度上可以对社会价值的统一发挥影响,又有多大的能力去整合各方开展统一的行动,而且保证不虢夺侵犯公民的权力。另一个方面,公民作为权力的主体为何要去认同某种共同的价值,那些个体和群体多元化的价值之间又如何来保持融合和平衡冲突?我们会发现关于价值的争论实际上归结到最后就是公民与政府关系的根本性基础——合法性认同,公共服务的行政变革不能是停留在技术修补层面的运动,而应该是具有划时代意义的全方位重构和超越。
  第四,公共服务是现在还是未来?基于上述的分析,我们发现在建构服务行政的事实与价值取向上还存在着很大的差距,尤其是在面对既往的弊端和危机时,形式的修正需要更显得迫切,而对于理念的刻意追求反而显得不合时宜,
那么服务的理论是不是太过超前或者部分地超越了我们的时代而应当被视为未来的理想呢?回答这个问题对于目前指导理论的建设性是不可延缓的,无论是新公共管理还是新公共服务都无法回避。
三、结论
  公共服务推定的困惑不是否定了公共服务理论的可能,而是对公共服务必须解决的理论层面提出了建构的基本内容。一种公共服务理论的建立,必须围绕上述的问题展开探讨,任何理论倘使不能解开上述的困惑,那就恐怕还是会“混淆了规范与描述”,难以提供出“一个令人心悦诚服的替代性方案”。历史上的政府形态对于社会发展而言至少已经扮演过两个角色,一个是大包大揽的全面干预者,就像我们在大多数历史时期看到的统治管理形态,另一个是的市场主义和自由主义者强烈要求的“守夜人”角色或者弱势政府。事实上,作为权力本体的公民们真的需要做出非此即彼的选择吗?当然不是,新公共服务理论实际上也呼唤了新意义上的政府重塑工程。首先,我们需要一个向上仰视我们的政府,他们必须记录下我们所能给予的权力、坚决保留的权力和禁止行使的行政权力,并确定法律去保障它们;其次,我们需要一个热心了解我们需求的政府,他们应该划分出必须提供的、尽可能提供的和由第三方更好提供的不同需求层次,然后努力去达成这样的供给;最终,我们需要一个全心全意服务于我们的政府,他们以尊重人的个性、确认人的价值、推进人的发展为使命。因何而服务?归结到一句话就是“民主的政府是为他们的公共服务而存在。”我们所需要的也正是一个服务性的新型政府。
  
参考文献:
1. [美]戴维•奥斯本.《改革政府》,上海译文出版社,1996
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